Обзор подготовлен специалистами компании "КонсультантПлюс" и предоставлен ООО КП "Респект" - информационным центром Сети КонсультантПлюс в г. Уфа, ул. 50 лет СССР 48/1. Тел. (347) 291-20-70, 292-12-18.

Документы, представленные в обзоре, включены в Системы КонсультантПлюс.

Название документа

"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 28 марта 2013 года

Постановление Президиума ВАС РФ от 25.12.2012 N 11237/12 по делу N А41-10785/11 "Торги на установку рекламных конструкций и торги, связанные с размещением заказов для государственных (муниципальных) нужд, не могут оцениваться как отношения сходного характера, допускающие применение по аналогии положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ, поэтому нормы данного закона не применяются к торгам на установку рекламных конструкций"

Источник публикации

Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".

Примечание к документу

Текст документа

Подписаться на обзоры на www.consultant.ru

КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 28 МАРТА 2013 ГОДА

Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 25.12.2012 N 11237/12

ПО ДЕЛУ N А41-10785/11 "ТОРГИ НА УСТАНОВКУ РЕКЛАМНЫХ

КОНСТРУКЦИЙ И ТОРГИ, СВЯЗАННЫЕ С РАЗМЕЩЕНИЕМ ЗАКАЗОВ

ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) НУЖД, НЕ МОГУТ

ОЦЕНИВАТЬСЯ КАК ОТНОШЕНИЯ СХОДНОГО ХАРАКТЕРА, ДОПУСКАЮЩИЕ

ПРИМЕНЕНИЕ ПО АНАЛОГИИ ПОЛОЖЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА

ОТ 21.07.2005 N 94-ФЗ, ПОЭТОМУ НОРМЫ ДАННОГО ЗАКОНА

НЕ ПРИМЕНЯЮТСЯ К ТОРГАМ НА УСТАНОВКУ

РЕКЛАМНЫХ КОНСТРУКЦИЙ"

Суть спора

ООО "Регион-медиа" обратилось в арбитражный суд с иском к администрации Подольского муниципального района Московской области (далее - администрация) и ЗАО "XXI век-ТВ" о признании ранее состоявшегося конкурса на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недействительным в части определенных лотов.

В связи с удовлетворением судами всех трех инстанций требований, заявленных ООО "Регион-медиа", ЗАО "XXI век-ТВ" обратилось в ВАС РФ с заявлением о пересмотре судебных актов нижестоящих судов в порядке надзора.

В обоснование своих требований ЗАО "XXI век-ТВ" сослалось на неприменимость к торгам на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (далее - торги на установку рекламных конструкций) положений Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

При рассмотрении настоящего дела перед судами возник вопрос о применении положений Закона N 94-ФЗ к торгам на установку рекламных конструкций.

Вопрос о применении положений Закона N 94-ФЗ

к торгам на установку рекламных конструкций

Закон N 94-ФЗ применяется при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ч. 2 ст. 1 Закона N 94-ФЗ).

Под размещением заказов на товары, работы, услуги понимаются осуществляемые в порядке, установленном Законом N 94-ФЗ, действия государственных заказчиков и уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов (ст. 5 Закона N 94-ФЗ).

Государственными (муниципальными) заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 4 Закона N 94-ФЗ).

Основанием для заключения государственного (муниципального) контракта является размещение соответствующего заказа посредством объявления конкурса, аукциона (в том числе в электронной форме), а также путем проведения запроса котировок.

Между тем ч. 5.1 ст. 19 Федерального закона от 13.03.2006 N 38-ФЗ "О рекламе" (далее - Закон о рекламе) предусмотрена обязанность органов государственной власти, местного самоуправления или уполномоченных ими организаций проводить торги на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций по своему выбору в форме аукциона или конкурса. Данная норма Закона о рекламе не конкретизирует, какие именно нормы должны применяться к таким торгам: общие положения о торгах (ст. ст. 447 - 449 ГК РФ) или положения Закона N 94-ФЗ. Кроме того, принцип заключения договоров на торгах также положен в основу Закона N 94-ФЗ. Поэтому по вопросу применения к торгам на установку рекламных конструкций норм Закона N 94-ФЗ в судебной и административной практике существуют два противоположных подхода.

Ряд арбитражных судов занимают позицию, согласно которой для применения норм Закона N 94-ФЗ к правоотношениям, связанным с проведением спорных торгов (в том числе торгов на установку рекламных конструкций), необходимо установить:

- наличие у субъекта, размещающего заказ, функций государственного заказчика, действующего от имени соответствующего публичного образования;

- принятие данным субъектом в установленном порядке лимитов бюджетных обязательств для перечисления денежных средств по заключенному в результате размещения заказа государственному (муниципальному) контракту (см., например, Постановления Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.04.2012 по делу N А54-5278/2010, от 13.02.2012 по делу N А23-1169/2011).

В некоторых случаях суды дополнительно указывают, что само по себе возможное получение бюджетных средств каким-либо иным субъектом, помимо государственных органов, не является основанием для признания такого субъекта государственным заказчиком в случае организации и проведения им торгов исключительно в целях своей хозяйственной деятельности и за счет своих средств (см. Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.01.2010 N 20АП-5196/2009 по делу N А09-5905/2009).

В случае если обязательства, возникшие из заключенных договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, не предусматривают расходов бюджета муниципального образования, а также приобретения для нужд муниципалитета товаров, работ и услуг, а напротив, формируют доходы в бюджет муниципального образования, то положения Закона N 94-ФЗ к таким правоотношениям неприменимы. Данные правоотношения регулируются положениями о торгах, содержащимися в ст. ст. 447 - 449 ГК РФ, ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", ст. 19 Закона о рекламе, а также установленными в соответствующем муниципальном правовом акте специальными нормами, определяющими порядок организации и проведения торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций (см. Определение ВАС РФ от 24.12.2012 N ВАС-16828/12 по делу N А56-55946/2011, Постановления ФАС Центрального округа от 11.10.2011 по делу N А54-5278/2010, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 30.06.2009 по делу N А75-511/2009, Десятого арбитражного апелляционного суда от 30.11.2011 по делу N А41-19443/11). Аналогичная позиция была выражена также Федеральной антимонопольной службой в Письме от 31.05.2010 N АК/16754 "О применении статьи 19 Закона о рекламе".

Вышеприведенный подход полностью соответствует правовой позиции Президиума ВАС РФ, изложенной в рассматриваемом Постановлении.

См. правовые позиции Президиума ВАС РФ по данному вопросу, изложенные в подразделах "Б", "Г", "Д" раздела "Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ" настоящего обзора >>>

Интересно отметить, что на допустимость применения положений Закона N 94-ФЗ только в случаях, когда поставка товаров, выполнение работ или оказание услуг являются государственными нуждами и оплачиваются из средств соответствующих бюджетов, также указывал Верховный Суд РФ в Определении от 17.04.2007 N КАС07-115. Приведенное разъяснение Верховного Суда РФ было воспринято некоторыми арбитражными судами (см., например, Постановления Первого арбитражного апелляционного суда от 01.12.2008 по делу N А43-4889/2008-2-180, Шестого арбитражного апелляционного суда от 08.11.2012 N 06АП-4377/2012 по делу N А73-3062/2012, Седьмого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2008 N 07АП-1113/08 по делу N А27-10714/2007-5).

Вместе с тем некоторые арбитражные суды применяют нормы Закона N 94-ФЗ к правоотношениям, связанным с проведением торгов на установку рекламных конструкций, исходя из схожести правовой природы таких правоотношений (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 20.09.2011 по делу N А41-43262/10, ФАС Центрального округа от 09.11.2009 N Ф10-4711/09 по делу N А48-1598/2009, Третьего арбитражного апелляционного суда от 16.03.2011 по делу N А74-3655/2010, Десятого арбитражного апелляционного суда от 24.01.2011 по делу N А41-30602/10).

Выводы судов нижестоящих инстанций и коллегии судей ВАС РФ

Решением суда первой инстанции исковые требования ООО "Регион-медиа" были удовлетворены.

Суд первой инстанции признал конкурс на установку и эксплуатацию рекламных конструкций недействительным вследствие несоблюдения требований Закона N 94-ФЗ о сроке, месте и порядке предоставления конкурсной документации, ее утверждении уполномоченным органом, а также в связи с отсутствием методики оценки конкурсных предложений по системе баллов (ч. 4 ст. 21, ч. 1 ст. 22, ч. 2 ст. 28 Закона N 94-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции согласился с таким подходом суда первой инстанции, дополнительно указав на несоответствие критериев оценки заявок на участие в торгах требованиям ст. 28 Закона N 94-ФЗ, которая устанавливает исчерпывающий перечень допустимых критериев.

Суд кассационной инстанции поддержал позицию нижестоящих судов по настоящему делу, при этом отклонил довод ЗАО "XXI век-ТВ" о неприменимости к торгам на установку и эксплуатацию рекламных конструкций положений Закона N 94-ФЗ, мотивировав его применение неурегулированностью порядка проведения таких торгов Законом о рекламе.

Рассматривая данное дело, все судебные инстанции исходили из того, что порядок проведения торгов на установку рекламных конструкций федеральным законом не урегулирован, поэтому к названным торгам подлежат применению нормы Закона N 94-ФЗ.

ВАС РФ в Определении от 15.10.2012 N ВАС-11237/12 по делу N А41-10785/11 пришел к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора.

В целом правовая аргументация, содержащаяся в данном определении, была воспринята Президиумом ВАС РФ, поэтому в настоящем разделе не приводится.

Обращаем внимание, что определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.

Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ

Президиум ВАС РФ принятые по делу судебные акты судов трех инстанций отменил и направил дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При этом Президиум ВАС РФ сформулировал следующие правовые позиции.

А. Об основаниях для применения положений Закона N 94-ФЗ к отношениям сторон по заключению тех или иных контрактов

Исходя из содержания ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 3, ст. 5 Закона N 94-ФЗ для применения положений данного Закона в любом случае необходима совокупность трех условий:

- контракт заключается в интересах специального субъекта (государственного или муниципального образования, бюджетного учреждения);

- целью его заключения выступает удовлетворение государственных или муниципальных потребностей;

- финансирование этих потребностей осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов.

Сходная позиция была выражена Президиумом Верховного Суда РФ в ответе на второй вопрос в Обзоре судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2010 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от 16.03.2011), а также ВАС РФ в Решении от 25.04.2011 N ВАС-2237/11. В названных судебных актах рассматривалась проблема применения положений Закона N 94-ФЗ к заключению договора по предоставлению в аренду движимого имущества государственным (муниципальным) заказчикам.

Б. О правовой сущности торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций

Президиум ВАС РФ назвал ряд отличий торгов, проводимых на основании Закона N 94-ФЗ, от торгов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.

Так, торги на установку рекламных конструкций органы местного самоуправления проводят, во-первых, не в качестве муниципальных заказчиков, во-вторых, в отсутствие муниципальных нужд. Кроме того, по результатам этих торгов не предполагается удовлетворение интересов муниципальных образований в получении товаров, работ и услуг и выделение бюджетных средств на их приобретение.

Целями проведения торгов на установку рекламных конструкций является:

- предоставление равных возможностей участия лицам, ведущим бизнес в сфере рекламы, развития между ними добросовестной конкуренции;

- соблюдение требований законодательства о конкуренции и рекламе;

- обеспечение гласности и прозрачности, предотвращение коррупции при предоставлении мест для размещения рекламных конструкций на объектах недвижимости, находящихся в публичной собственности.

Результаты таких торгов формируют не расходы, а доходы бюджетов, поскольку денежные средства в оплату выигранного на торгах права поступают в бюджет.

В. О применении содержащихся в Законе N 94-ФЗ критериев оценки заявок участников при проведении конкурсов к торгам на установку рекламных конструкций

Законом N 94-ФЗ в ст. 28 установлен исчерпывающий перечень критериев оценки заявок участников при проведении конкурсов. Данные критерии призваны обеспечить приобретение лучших товаров, работ, услуг в необходимые сроки, по меньшим ценам, минимизировать проблемы при их использовании и сэкономить бюджетные средства при удовлетворении государственных (муниципальных) нужд.

Однако критерии оценки заявок участников, содержащиеся в ст. 28 Закона N 94-ФЗ, в принципе не подходят при организации конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, исходя из следующего:

- Закон N 94-ФЗ не допускает включение в конкурсную документацию иных критериев оценки заявок, поэтому его применение может создать противоречия с полномочиями государственных органов и органов местного самоуправления по своему выбору проводить указанные торги в форме аукциона или конкурса (ч. 5.1 ст. 19 Закона о рекламе) ввиду невозможности организации последнего;

- критерии, указанные в ст. 28 Закона N 94-ФЗ, не корреспондируют с ч. 15 ст. 19 Закона о рекламе, предусматривающей право уполномоченного органа отказать в разрешении на установку рекламной конструкции при нарушении внешнего архитектурного облика сложившейся застройки, а также требований законодательства об объектах культурного наследия;

- правила Закона N 94-ФЗ не позволяют учесть запреты, установленные ч. 5.2 ст. 19 Закона о рекламе, на участие в торгах лиц, занимающих преимущественное положение на рынке наружной рекламы, и на приобретение такого положения по результатам торгов.

Г. О применении аналогии закона к правоотношениям, связанным с участием в торгах на установку рекламных конструкций

Торги на установку рекламных конструкций и торги, связанные с размещением заказов для государственных (муниципальных) нужд, не могут оцениваться как отношения сходного характера, допускающие применение по аналогии положений Закона N 94-ФЗ.

В отсутствие специальных правил регулирования законность организуемых органами государственной власти или местного самоуправления торгов на установку рекламных конструкций должна определяться судами исходя из положений ст. ст. 447 - 449 ГК РФ, ст. 19 Закона о рекламе, ст. ст. 15 - 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Д. Об обстоятельствах и критериях, которые должны учитываться арбитражными судами при рассмотрении исков о признании торгов на установку рекламных конструкций недействительными

1. Торги на установку рекламных конструкций подлежат оспариванию по общим правилам с учетом императивных требований ст. 19 Закона о рекламе, но без проверки на соответствие положениям Закона N 94-ФЗ, что не исключает возможности лиц, обязанных обеспечить их проведение, основываться на положениях Закона N 94-ФЗ при установлении в своих актах процедурных правил указанных торгов.

2. Президиум ВАС РФ напомнил, что к торгам на установку рекламных конструкций не применяются правила ст. 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (о порядке заключения договоров, связанных с переходом прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества), поскольку при размещении рекламных конструкций на публичных землях общего пользования земельные участки под их размещение из земель соответствующей категории не выделяются и в пользование конкретных лиц не предоставляются. Данная позиция отражена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 12.04.2011 N 15248/10.

3. Организатор торгов в любом случае должен обеспечить их публичность и открытость по составу надлежащих участников, единые и понятные для участников требования к конкурсной документации, процедуре участия в торгах, максимально четкие критерии отбора победителя, обеспечивающие сопоставимость поданных участниками предложений, в том числе с учетом реальности их осуществления и эффективности.

Поэтому при рассмотрении исков о признании названных торгов недействительными судам следует исходить из общих критериев, выработанных судебной практикой, и устанавливать, являются ли допущенные нарушения существенными, способными повлиять на число участников торгов или результат определения их победителя.

Соответствующие правовые подходы сформулированы в п. 13 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.12.1993 N 32 "О некоторых вопросах практики разрешения споров, связанных с применением законодательства о приватизации государственных и муниципальных предприятий", п. п. 1 и 5 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 101 "Обзор практики рассмотрения споров, связанных с признанием недействительными публичных торгов, проводимых в рамках исполнительного производства", в ряде постановлений Президиума ВАС РФ (от 28.10.2010 N 7171/10, от 14.12.2010 N 7781/10, от 28.02.2012 N 14850/11, от 05.04.2012 N 16311/11).

4. Применительно к рассматриваемому спору Президиум ВАС РФ указал, что оспариваемый конкурс проводился на основании положения о проведении конкурсов на право заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, утвержденного решением Совета депутатов Подольского муниципального района Московской области. Данным положением были определены права и обязанности участников и организатора конкурса, требования к составу конкурсной документации, а также такие условия, как условия участия в конкурсе, подготовки проведения и непосредственного проведения конкурса, признания его несостоявшимся, подведения итогов конкурса и заключения договора с победителем. Данное обстоятельство также должно было учитываться судами трех инстанций при принятии судебных актов по настоящему делу.

В рассматриваемом Постановлении Президиум ВАС РФ указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, которое расходится с толкованием, содержащимся в рассматриваемом Постановлении, могут быть пересмотрены на основании п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, если для этого нет других препятствий.

В силу п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам" это указывает на придание данной правовой позиции Президиума ВАС РФ обратной силы.

В связи с этим рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ является основанием для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам.