Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 12 октября 2010 года
Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 12 ОКТЯБРЯ 2010 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН ОТ 28.09.2010 N 244-ФЗ
"ОБ ИННОВАЦИОННОМ ЦЕНТРЕ "СКОЛКОВО"
Рассматриваемый Федеральный закон (далее - Закон о Сколково) вводит специальное правовое регулирование для функционирования инновационного центра "Сколково", который создан для развития исследовательской деятельности в области энергоэффективности и энергосбережения, ядерных, космических, медицинских и стратегических компьютерных технологий.
Многие нормы, предусмотренные Законом о Сколково, не имеют и не имели аналогов в российском праве. В частности, никогда ранее функции местного самоуправления не осуществляло юридическое лицо.
Закон о Сколково лаконичен по сравнению с Федеральными законами от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Указанные Федеральные законы устанавливают настолько подробные "особенности правового регулирования" главным образом в области земельных и градостроительных отношений, что перекрывают собой соответствующие нормы Земельного и Градостроительного кодексов РФ, а также принятых в соответствии с ними федеральных законов.
Закон о Сколково не так подробен, однако в нем имеются существенные особенности и изъятия из правового регулирования, действующего на всей остальной территории Российской Федерации.
Проект. Инновационный центр "Сколково"
Статья 2 Закона о Сколково среди прочего раскрывает понятия "проект" и "инновационный центр "Сколково":
1) проект - совокупность мероприятий, направленных на достижение цели по созданию и обеспечению функционирования инновационного центра "Сколково";
2) инновационный центр "Сколково" - совокупность инфраструктуры территории инновационного центра "Сколково" и механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, в том числе путем использования этой инфраструктуры (далее - Центр, инновационный центр).
Управляющая компания
Закон о Сколково дает следующее определение Управляющей компании: "российское юридическое лицо, на которое в порядке, установленном Президентом Российской Федерации, возложена реализация проекта".
Закон о Сколково не уточняет ни организационно-правовую форму управляющей компании, ни даже ее тип (коммерческая или некоммерческая организация). Также Закон не уточняет, возможно ли в ней иностранное участие.
Вероятнее всего, вышеизложенное будет конкретизировано в соответствующем Указе Президента РФ.
А) Функции управляющей компании
Законом о Сколково определены функции управляющей компании. В частности, управляющая компания обязана (ст. 8 данного Закона):
1) осуществлять общее организационное руководство и координацию деятельности по реализации проекта, в том числе:
а) утверждать документы, содержащие правила проекта, и обеспечивать их соблюдение;
б) утверждать иные документы, необходимые для осуществления функций управляющей компании;
в) обеспечивать взаимодействие лиц, участвующих в реализации проекта, между собой и с органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными организациями;
2) обеспечивать функционирование Центра;
3) организовывать исследовательскую деятельность, в том числе:
а) принимать решения о предоставлении или лишении статуса участника проекта;
б) вести реестр участников проекта и предоставлять органам государственной власти и органам местного самоуправления, а также органам, осуществляющим контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в государственные внебюджетные фонды (далее - органы контроля за уплатой страховых взносов), документы, подтверждающие статус участника проекта;
в) предоставлять участникам проекта услуги, необходимые для осуществления соответствующей деятельности (в том числе юридических услуг, бухгалтерских услуг), а также для государственной регистрации результатов интеллектуальной деятельности, созданных участниками проекта при осуществлении исследовательской деятельности;
г) предоставлять или организовывать предоставление лицам, участвующим в реализации проекта, услуги таможенного брокера (представителя);
д) обеспечивать участникам проекта возможность на льготных условиях использовать инфраструктуру Центра;
4) представлять документы, необходимые для возмещения в соответствии с Законом о Сколково понесенных лицами, участвующими в реализации проекта, затрат по уплате таможенных платежей;
5) осуществлять иные функции, предусмотренные Законом о Сколково, решениями Президента РФ и уставом управляющей компании.
Б) Полномочия управляющей компании
Для выполнения перечисленных выше функций управляющей компании предоставлен широкий круг полномочий (ст. 5 Закона о Сколково). Так, управляющая компания вправе:
- подготавливать и утверждать документы, которые в соответствии с Законом о Сколково применяются вместо генерального плана поселения, правила землепользования и застройки, а также документацию по планировке территории на основании таких документов;
- выдавать разрешения на строительство, разрешения на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории Центра;
- присваивать наименования улицам, площадям и иным объектам на территории Центра, где проживают граждане, устанавливать нумерацию домов и соответствующие указатели;
- организовывать освещение улиц;
- предоставлять разрешения на условно разрешенные виды использования земельных участков или объектов капитального строительства;
- утверждать формы градостроительного плана земельного участка;
- проводить экспертизы проектной документации объектов капитального строительства и результатов инженерных изысканий, выполняемых для подготовки такой проектной документации;
- согласовывать установку рекламных конструкций на территории Центра и принимать решения о демонтаже самовольно установленных рекламных конструкций;
- организовывать процесс строительства и эксплуатацию автомобильных дорог;
- организовывать процесс создания и эксплуатации объектов инфраструктуры, находящихся на территории Центра;
- создавать условия для предоставления транспортных услуг населению и организовывать транспортное обслуживание населения;
- организовывать электро-, тепло-, газо- и водоснабжение, водоотведение, снабжение населения топливом;
- организовывать сбор, вывоз твердых бытовых отходов и мусора, а также благоустройство и озеленение территории Центра;
- создавать условия для обеспечения населения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, а также для организации досуга;
- организовывать строительство жилых помещений и их содержание;
- предоставлять жилые помещения, определять основания и порядок выселения из них;
- организовывать создание негосударственных образовательных учреждений;
- предоставлять разрешения на осуществление образовательной деятельности;
- утверждать правила осуществления образовательной деятельности;
- организовывать оказание медицинской помощи в рамках частной системы здравоохранения;
- предоставлять разрешения на осуществление медицинской деятельности;
- утверждать правила осуществления медицинской деятельности.
Указанные полномочия на территории РФ, не относящейся к территории инновационного центра, осуществляются федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
В) Правила проекта
Подпункт 11 ст. 2 Закона о Сколково определяет "правила проекта" как совокупность прав и обязанностей лиц, участвующих в реализации проекта, которые утверждаются управляющей компанией в соответствии с данным Законом в целях создания механизмов взаимодействия лиц, участвующих в реализации проекта, и соответственно наличие и исполнение которых являются обязательными условиями осуществления деятельности указанными лицами.
Из текста Закона о Сколково не ясна правовая природа данных правил, в частности являются ли они нормативным правовым актом.
Правила проекта являются обязательным условием осуществления деятельности лицами, участвующими в реализации проекта (п. 1 ст. 7 Закона о Сколково). К правилам проекта, в частности, относятся правила осуществления отдельных видов деятельности.
Данные правила становятся условиями сделок, заключенных лицами, участвующими в реализации проекта, в целях обеспечения его реализации с момента заключения таких сделок (п. 3 ст. 7 Закона о Сколково).
Кроме того, лица, нарушившие правила проекта, утрачивают право на участие в реализации проекта в порядке, установленном управляющей компанией (п. 6 ст. 7 Закона о Сколково), и это нарушение является основанием досрочного исключения юридического лица из реестра участников проекта (пп. 1 п. 5 ст. 10 указанного Закона).
В российском праве нет законодательного определения нормативного правового акта, однако п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" определены его существенные признаки:
- такой акт должен быть издан в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
- в этом акте должны содержаться правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, направленные на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.
Указанные разъяснения используются и судами общей юрисдикции, и арбитражными судами (Определения Верховного Суда РФ от 19.05.2010 N 45-Г10-7, от 13.01.2010 N 88-Г09-7, Определения ВАС РФ от 23.06.2010 N ВАС-7517/10 по делу N А58-2632/09, от 24.05.2010 N ВАС-5892/10 по делу N ВАС-17598/09).
Правила проекта не соответствуют только одному из перечисленных выше признаков: управляющая компания не является ни органом государственной власти, ни органом местного самоуправления. Однако управляющая компания, исходя из текста Закона о Сколково, в частности, перечня ее полномочий, осуществляет властные публично-правовые функции, "замещая" собой органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Учитывая вышеизложенное и принимая во внимание функции и полномочия управляющей компании, можно ожидать, что "правила проекта" могут быть квалифицированы судами как нормативный правовой акт. И, если исходить из данной квалификации, правила проекта (или их отдельные положения) могут быть обжалованы в суде на основании гл. 23 АПК РФ или 24 ГПК РФ, в том числе лицами, не заключившими сделки в целях обеспечения реализации проекта.
Участники проекта
Для того чтобы юридическое лицо могло осуществлять деятельность на территории инновационного центра, оно должно стать участником проекта. Этот статус оно получает со дня включения его в реестр участников проекта.
А) Условия включения в реестр участников
Решение о включении юридического лица в реестр участников проекта принимается в порядке, утвержденном управляющей компанией (п. 1 ст. 10 Закона о Сколково).
Данное решение может быть принято при одновременном соблюдении следующих условий:
1) юридическое лицо создано в соответствии с законодательством РФ;
2) постоянно действующий исполнительный орган юридического лица, а также иные органы или лица, имеющие право действовать от имени юридического лица без доверенности, постоянно находятся на территории Центра;
3) учредительными документами юридического лица допускается осуществление им исключительно исследовательской деятельности в соответствии с Законом о Сколково;
4) юридическое лицо принимает на себя обязательства осуществлять исследовательскую деятельность в соответствии с Законом о Сколково и соблюдать правила проекта.
Управляющая компания вправе установить дополнительные условия, обязательные для принятия решения о включении юридического лица в реестр участников проекта. Управляющие компании не могут выступать в качестве учредителей (участников) участника проекта (п. 3 ст. 10 Закона о Сколково).
Б) Основания утраты статуса участника и исключения из реестра участников
Согласно п. 5 ст. 10 Закона о Сколково юридическое лицо утрачивает статус участника проекта по истечении десяти лет со дня его включения в данный реестр либо со дня досрочного исключения юридического лица из реестра участников проекта, ликвидации или реорганизации юридического лица. Исключение составляет случай реорганизации в форме преобразования или слияния при наличии у каждого участвующего в слиянии юридического лица статуса участника проекта на дату государственной регистрации правопреемника реорганизованных юридических лиц.
Решение о досрочном исключении юридического лица из реестра участников проекта принимается в следующих случаях (п. 5 ст. 10 Закона):
1) нарушение участником проекта правил проекта;
2) несоблюдение участником проекта требований Закона о Сколково;
3) отказ участника проекта от участия в проекте.
Ограничения полномочий органов государственной
власти субъектов РФ и органов местного самоуправления
на территории инновационного Центра "Сколково"
Данные ограничения установлены ст. 20 Закона о Сколково. Так, органы государственной власти субъекта РФ (Московской области) на территории Центра не осуществляют полномочия, делегированные управляющей компании. Также они не вправе:
1) резервировать земли, изымать земельные участки для государственных нужд субъекта РФ;
2) проводить деятельность в отношении автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения;
3) организовывать транспортное обслуживание населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
4) устанавливать административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ, нормативных правовых актов органов местного самоуправления;
5) утверждать схемы территориального планирования субъекта РФ, документацию по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, региональные нормативы градостроительного проектирования, осуществлять государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных ГК РФ;
6) создавать, содержать аварийно-спасательные службы и (или) аварийно-спасательные формирования и организовывать их деятельность;
7) организовывать и проводить мероприятия, касающиеся энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
8) осуществлять региональный государственный контроль за соответствием жилых домов, многоквартирных домов в процессе их эксплуатации требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности.
Органы местного самоуправления также не осуществляют полномочия, делегированные Законом о Сколково управляющей компании. Кроме того, они не вправе осуществлять следующие полномочия:
1) резервирование земель и изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения;
2) создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
3) создание условий для деятельности добровольных формирований населения по охране общественного порядка;
4) обеспечение малоимущих граждан, проживающих на территории Центра и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
5) выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно установленных вновь рекламных конструкций;
6) дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения, а также иные полномочия в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности в соответствии с законодательством РФ;
7) проведение мероприятий, касающихся энергосбережения и повышения энергетической эффективности;
8) организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Особенности регулирования отдельных отношений
А) Техническое регулирование и обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения
На территории инновационного центра действуют нормы технического регулирования, нормы безопасности, в том числе противопожарной, и санитарно-эпидемиологические правила и нормативы, в том числе не включенные в технические регламенты (п. 1 ст. 13 и п. 1 ст. 14 Закона о Сколково).
На территории Центра могут применяться санитарно-эпидемиологические правила и нормативы или требования, содержащиеся в санитарно-эпидемиологических регламентах или документах государств - членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС либо государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития. Также могут применяться нормы технического регулирования и нормы безопасности, применяемые в названных организациях.
Б) Земельные и градостроительные отношения
Особенности указанных отношений установлены гл. 2 и ст. 15 Закона о Сколково. Земельные участки, равно как и иное имущество, составляющее инфраструктуру инновационного центра (в том числе жилые помещения), находятся в собственности управляющей компании. Распоряжение данным имуществом возможно только путем сдачи его в аренду или наем лицам, участвующим в реализации проекта, и носит целевой характер, поскольку данное имущество должно быть использовано только для реализации этого проекта. Передача этого имущества в субаренду или субнаем запрещена.
Не ясно, по какой процедуре будет осуществляться предоставление земельных участков для последующего строительства: с предварительным согласованием места размещения объекта или без такого согласования (на основании торгов).
Вероятнее всего, земельные участки будут предоставляться вторым способом, поскольку управляющая компания утверждает Генеральный план Центра и Правила землепользования и застройки Центра. При наличии данных документов, исходя из п. 11 ст. 30 Земельного кодекса РФ, предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта не осуществляется. Из этого же исходит и судебная практика (Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28.05.2010 по делу N А43-37840/2009, ФАС Северо-Кавказского округа от 18.06.2010 по делу N А53-24769/2009).
Следует отметить, что ни для утверждения Генерального плана Центра, ни для принятия Правил землепользования и застройки Центра не требуется проведение публичных слушаний. Это же относится и к документации по планировке территории.
В то же время проведение публичных слушаний рассматривается судебной практикой как выражение одного из общих принципов градостроительного законодательства, требующих обязательного учета мнения населения при принятии градостроительных решений (Определение Конституционного Суда РФ от 15.07.2010 N 931-О-О, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 19.03.2010 по делу N А33-13619/2009, ФАС Поволжского округа от 23.03.2009 по делу N А55-11144/2008).
Действие градостроительных регламентов, установленных правилами землепользования и застройки Центра, распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах территориальных зон, в отношении которых установлены такие градостроительные регламенты (п. 13 ст. 15 Закона о Сколково).
Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства и получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных правилами землепользования и застройки Центра, осуществляются в порядке, установленном указанными Правилами землепользования и застройки (п. 14 ст. 15 Закона о Сколково).
В соответствии с п. 19 ст. 15 Закона о Сколково Правительством РФ на территории Центра могут устанавливаться:
1) особенности предоставления технических условий, определения платы за технологическое присоединение, особенности технологического присоединения к объектам электросетевого хозяйства энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии;
2) особенности предоставления технических условий, определения платы за подключение, особенности подключения объекта капитального строительства к сетям тепло-, газо- и водоснабжения.
Как было отмечено выше, в силу пп. 2 п. 1 ст. 5 и п. 23 ст. 15 Закона о Сколково управляющая компания выдает разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории Центра.
Форма указанных разрешений также утверждается управляющей компанией, несмотря на то что формы разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию в настоящее время утверждены Постановлением Правительства РФ от 24.11.2005 N 698 "О форме разрешения на строительство и форме разрешения на ввод объекта в эксплуатацию", равно как и Инструкция по их заполнению (см., например, Приказ Минрегиона РФ от 19.10.2006 N 120).
Закон о Сколково не содержит специальных правил выдачи указанных разрешений, дополнительных документов, необходимых для их выдачи, и т.д.
Таким образом, представляется, что единственным отличием выдачи указанных разрешений по общим правилам (ст. ст. 51 и 55 Градостроительного кодекса РФ) от выдачи данных разрешений по Закону о Сколково является орган, уполномоченный их выдавать.
То же самое можно сказать и о форме градостроительного плана, которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 29.12.2005 N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка", а Инструкция по заполнению - Приказом Минрегиона РФ от 11.08.2006 N 93.
Представляется, что форма градостроительного плана земельного участка, которая будет утверждена управляющей компанией, будет более простой по сравнению с формой такого плана, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 29.12.2005 N 840. На практике одним из распространенных оснований для отказа в выдаче градостроительного плана является невозможность заполнения всех его граф (Определения ВАС РФ от 23.11.2009 N ВАС-15386/09 по делу N А21-10331/2008, от 31.01.2008 N 594/08 по делу N А65-9954/07, Постановления ФАС Северо-Западного округа от 31.07.2009 по делу N А21-10331/2008, ФАС Центрального округа от 07.10.2008 по делу N А08-749/08-26, ФАС Уральского округа от 21.05.2009 N Ф09-3210/09-С1).
При этом градостроительный план земельного участка является одним из документов, необходимых для получения разрешения на строительство, и Закон о Сколково не содержит нормы, в соответствии с которой земельное и градостроительное законодательство не применяется к территории инновационного Центра.
Следует также обратить внимание, что государственный строительный надзор при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства на территории Центра не осуществляется (п. 22 ст. 15 Закона о Сколково). Строительный надзор также осуществляет управляющая компания.
В) Трудовая деятельность иностранных граждан
Статья 16 Закона о Сколково предусматривает, что привлечение к трудовой деятельности иностранных граждан в целях реализации проекта осуществляется на основании Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", за некоторыми исключениями:
1) получение работодателем разрешений на привлечение и использование иностранных работников не требуется;
2) приглашения на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также разрешения на работу иностранным гражданам выдаются без учета квот, установленных Правительством РФ;
3) оформление приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности (при необходимости оформления таких приглашений) и разрешений на работу иностранным гражданам осуществляется через управляющую компанию или дочернее общество управляющей компании.
Разрешения на работу иностранным гражданам, привлекаемым для осуществления трудовой деятельности, выдаются на срок действия заключенного с такими иностранными гражданами трудового или гражданско-правового договора, но не более чем на три года со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию с возможностью последующего неоднократного продления на срок до трех лет.
Указанные разрешения дают иностранным гражданам право на осуществление трудовой деятельности только в целях реализации проекта (п. 2 ст. 16 Закона о Сколково).
Совершеннолетние члены семей высококвалифицированных специалистов вправе получить разрешение на работу без учета квот на выдачу таких разрешений, установленных Правительством РФ.
Срок, на который членам семьи высококвалифицированного специалиста выдается или продлевается разрешение на работу, не может превышать срок действия разрешения на работу, выданного такому высококвалифицированному специалисту (п. 3 ст. 16 Закона о Сколково).
Форма разрешения на работу, выдаваемого иностранным гражданам, привлекаемым и используемым для осуществления трудовой деятельности в целях реализации проекта, устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции (в настоящее время полномочия по выдаче разрешений на работу иностранным гражданам осуществляет Федеральная миграционная служба России).
Гражданско-правовая, административная, уголовная ответственность
Закон о Сколково не содержит специальных норм об ответственности участников проекта.
В то же время п. 2 ст. 18 Закона о Сколково устанавливает, что принятие управляющей компанией решения о применении на территории Центра требований в сферах, указанных в данном пункте, выполнение которых повлекло за собой причинение вреда жизни или здоровью людей и (или) материальный ущерб, признается нарушением соответствующего законодательства. Это "влечет за собой гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации".
Интерес представляет собой норма, согласно которой управляющая компания обязана утвердить перечень работников управляющей компании, непосредственно осуществляющих контроль за соблюдением требований и правил, указанных в данной статье (п. 3 ст. 18 Закона о Сколково).
Закон о Сколково вступает в силу со дня официального опубликования (30.09.2010), за исключением п. 2 ч. 2 ст. 10, вступающего в силу с 01.01.2014.
Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"