Аналитический обзор от 14 марта 2013 года

Обзор подготовлен специалистами компании "КонсультантПлюс" [1] и предоставлен ООО КП "Респект" - информационным центром Сети КонсультантПлюс в г. Уфа, ул. 50 лет СССР 48/1. Тел. (347) 291-20-70, 292-12-18.

Документы, представленные в обзоре, включены в Системы КонсультантПлюс.

Название документа

"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 14 марта 2013 года

Постановление Президиума ВАС РФ от 27.11.2012 N 9662/12 по делу N А33-13966/2011 "Для приостановления (аннулирования) лицензии на право пользования недрами не требуется установления наличия вины (как необходимого элемента состава правонарушения) лица, в отношении которого издан Приказ о досрочном прекращении права пользования недрами, так как данный Приказ не является актом привлечения к административной ответственности в смысле кодекса РФ об административных правонарушениях"

Источник публикации

Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".

Примечание к документу

Текст документа

Подписаться на обзоры на www.consultant.ru

КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 14 МАРТА 2013 ГОДА

Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".

ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 27.11.2012 N 9662/12

ПО ДЕЛУ N А33-13966/2011

"ДЛЯ ПРИОСТАНОВЛЕНИЯ (АННУЛИРОВАНИЯ) ЛИЦЕНЗИИ НА ПРАВО

ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ НЕ ТРЕБУЕТСЯ УСТАНОВЛЕНИЯ НАЛИЧИЯ

ВИНЫ (КАК НЕОБХОДИМОГО ЭЛЕМЕНТА СОСТАВА ПРАВОНАРУШЕНИЯ)

ЛИЦА, В ОТНОШЕНИИ КОТОРОГО ИЗДАН ПРИКАЗ О ДОСРОЧНОМ

ПРЕКРАЩЕНИИ ПРАВА ПОЛЬЗОВАНИЯ НЕДРАМИ, ТАК КАК

ДАННЫЙ ПРИКАЗ НЕ ЯВЛЯЕТСЯ АКТОМ ПРИВЛЕЧЕНИЯ

К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СМЫСЛЕ

КОДЕКСА РФ ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ"

Суть спора

Управление по недропользованию по Красноярскому краю (далее - управление) на основании лицензии предоставило ООО "Артель старателей "Шушенская" (далее - общество) право пользования недрами с целью геологического изучения, разведки и добычи рудного золота. К данной лицензии также прилагалось лицензионное соглашение, налагающее на недропользователя определенные обязательства, относящиеся к существенным условиям лицензии.

С момента предоставления обществу указанного права управление неоднократно по просьбе общества переносило срок исполнения его обязательств, определенных лицензией и лицензионным соглашением.

В результате внесения изменений в лицензионное соглашение общество приняло на себя обязательство по разработке и согласованию в установленные сроки проекта на опытно-промышленную эксплуатацию утвержденных запасов и ввод в эксплуатацию опытного производства (далее - проект).

В этих целях общество и проектная организация заключили договор на такую разработку, где установили срок окончания работ, превышающий срок, определенный лицензионным соглашением.

Уведомлением управление известило общество о невыполнении последним в установленный срок существенных условий лицензии, предусмотренных положениями лицензионного соглашения, а также о возможном досрочном прекращении права пользования недрами в случае неустранения нарушения в трехмесячный срок.

Поскольку общество не представило управлению заявления о переносе сроков выполнения работ, не выполнило условия лицензионного соглашения (не устранило нарушения существенных условий в трехмесячный срок), управление своим приказом досрочно прекратило право общества на пользование недрами, на основании чего лицензия была исключена из государственного реестра.

Общество, полагая, что приказ управления является незаконным и нарушает его права в сфере предпринимательской деятельности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным этого приказа.

При рассмотрении настоящего дела перед судами возник вопрос об обстоятельствах, являющихся основанием для привлечения общества как недропользователя к ответственности за невыполнение условий лицензионного соглашения.

Нарушение недропользователем условий лицензионного

соглашения как основание для досрочного прекращения

действия лицензии

А. Правовое значение лицензионного соглашения

В соответствии с положениями ст. 11 Закона РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), п. 2.1 Положения о порядке лицензирования пользования недрами (утв. Постановлением Верховного Совета РФ от 15.07.1992 N 3314-1, далее - Постановление N 3314-1) лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Неотъемлемой составной частью лицензии являются текстовые, графические и иные приложения, определяющие основные условия пользования недрами. Пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных лицензией (п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах).

Между уполномоченными на то органами государственной власти и недропользователем может быть заключен договор (соглашение), определяющий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора (ч. 3 ст. 11 Закона о недрах).

Лицензионное соглашение является приложением к лицензии, ее неотъемлемой составной частью и представляет собой договор, содержащий условия, обязательные к выполнению пользователем участка недр по лицензии (см., к примеру, Постановление Верховного Суда РФ от 13.05.2011 N 16-АД11-5, Определение ВАС РФ от 17.06.2010 N ВАС-7272/09 по делу N А27-5996/2008-6, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 13.11.2012 по делу N А75-1567/2012, ФАС Уральского округа от 14.03.2011 N Ф09-879/11-С1 по делу N А71-8536/2010А31, ФАС Центрального округа от 25.01.2013 по делу N А08-3774/2012).

Условия, непосредственно прописанные в лицензионном соглашении, признаются существенными условиями лицензии. Досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения фактически представляет собой расторжение договорных отношений и влечет наступление определенных гражданско-правовых последствий, в том числе в виде аннулирования (прекращения) ранее выданной лицензии (см., например, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 11.01.2013 по делу N А19-5383/2012, ФАС Дальневосточного округа от 28.03.2012 N Ф03-614/2012 по делу N А04-2805/2011, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.12.2012 по делу N А32-9540/2012).

Б. Вопрос об обстоятельствах, являющихся основанием для досрочного аннулирования (прекращения) лицензии недропользователя

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 20, ч. 4 ст. 21 Закона о недрах в случае нарушения пользователем недр существенных условий выданной лицензии право пользования недрами может быть досрочно прекращено (приостановлено) соответствующими административными органами по истечении трех месяцев со дня получения недропользователем письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии их неустранения в указанный срок.

Арбитражные суды, буквально применяя приведенные выше нормы, указывают на то, что невыполнение недропользователем какого-либо требования лицензионного соглашения, повлекшее существенные нарушения условий выданной ему лицензии на право пользования недрами, является достаточным основанием для досрочного прекращения такого права (см., например, Определение ВАС РФ от 28.08.2012 N ВАС-11235/12 по делу N А22-1570/2011, Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 12.04.2012 по делу N А58-893/11, ФАС Западно-Сибирского округа от 03.08.2011 по делу N А27-13631/2010, ФАС Северо-Западного округа от 03.04.2012 по делу N А26-3296/2011, ФАС Уральского округа от 15.02.2012 N Ф09-9649/11 по делу N А50-7398/2011).

При рассмотрении данных споров суды также учитывают наличие (или отсутствие):

- в материалах дела доказательств, подтверждающих невозможность соблюдения недропользователем требований, предъявляемых к его деятельности;

- объективной возможности недропользователя предвидеть наступление вредных последствий своих действий (бездействия).

Перечень таких обстоятельств является открытым. К ним могут быть отнесены любые чрезвычайные события и обстоятельства, которые лицо не могло предвидеть и предотвратить при соблюдении той степени заботливости и осмотрительности, которая от него требовалась. В совокупности с такими обстоятельствами суды часто оценивают срок владения лицензией на право пользования недрами и его соотношение со сроком выполнения условий лицензионного соглашения (см. Определение ВАС РФ от 31.05.2011 N ВАС-3866/11 по делу N А26-3826/2010, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 27.12.2012 по делу N А45-13219/2012, ФАС Московского округа от 15.03.2010 N КА-А40/2060-10 по делу N А40-48795/09-17-335, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.12.2012 по делу N А32-9540/2012).

Такой подход полностью отвечает данной Конституционным Судом РФ в Определении от 21.12.2011 N 1862-О-О позиции, согласно которой заявитель вправе ссылаться в обоснование своих доводов на фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали ему надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования. При этом суд вправе оценивать указанные сведения наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

Вместе с тем анализ существующей в настоящий момент практики арбитражных судов позволяет выделить ряд обстоятельств, которые не могут быть отнесены к обстоятельствам, исключающим ответственность недропользователя за нарушение условий лицензии.

Арбитражные суды отмечают, что выполнение (частичное выполнение) недропользователем некоторых условий (требований) лицензионного соглашения при одновременном наличии в материалах дела доказательств недобросовестного выполнения (невыполнения) иных условий соглашения не может являться основанием для непривлечения лица к соответствующей ответственности (в том числе в виде отзыва выданной лицензии) (см., к примеру, Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 27.12.2012 по делу N А45-13219/2012, ФАС Северо-Кавказского округа от 27.09.2012 по делу N А61-2687/2011, ФАС Уральского округа от 31.08.2012 N Ф09-7707/12 по делу N А07-22805/2011).

Не является обстоятельством, освобождающим недропользователя от надлежащего исполнения условий (требований) лицензионного соглашения, факт принятия им каких-либо мер для соблюдения таких требований. Также не могут быть приняты доводы о природных и иных особенностях участка, предоставленного под разработку недр (нахождение участка в болотистой местности, приграничной зоне и т.д.) (см. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 28.03.2012 N Ф03-614/2012 по делу N А04-2805/2011).

См. первую правовую позицию Президиума ВАС РФ по данному вопросу >>>

В. Правовая природа приостановления (аннулирования) лицензии как меры административно-правовой ответственности

В рамках рассматриваемого вопроса следует обратить внимание на разъяснения, данные Пленумом ВАС РФ в п. 20 своего Постановления от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (далее - Постановление N 10). Пленум ВАС РФ указал, что при рассмотрении дел об оспаривании решений административных органов о приостановлении или аннулировании лицензии на право осуществления определенного вида деятельности судам необходимо учитывать, что приостановление (аннулирование) лицензии не является административным наказанием в смысле Кодекса РФ об административных правонарушениях, а представляет собой специальную предупредительную меру, непосредственно связанную со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Из приведенных разъяснений следует, что такая мера административно-правовой ответственности, как приостановление (аннулирование) лицензии, имеет иную правовую природу, чем ответственность, предусмотренная ч. 1 ст. 2.1 КоАП РФ. Для привлечения к административной ответственности необходимо установить признаки противоправности в действиях (бездействии) лица, а также наличие вины.

Для привлечения недропользователя к административно-правовой ответственности, предусмотренной Законом о недрах, за невыполнение условий лицензионного соглашения установления вины не требуется. Вместе с тем данная мера государственного принуждения должна отвечать требованиям справедливости, быть адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации. Следовательно, наличие формальных признаков не может являться достаточным основанием для принятия решения о прекращении лицензии. В связи с нарушением условий лицензии необходимо установить не только сам факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности у пользователя недр устранить это нарушение (см. Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 29.04.2009 N А33-1838/08-Ф02-1741/09 по делу N А33-1838/08, ФАС Московского округа от 13.04.2012 по делу N А40-134580/10-120-639, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.12.2012 по делу N А32-9540/2012, ФАС Уральского округа от 29.06.2011 N Ф09-3766/11-С1 по делу N А60-35190/10, от 18.01.2010 N Ф09-10895/09-С1 по делу N А60-21542/2009-С9, Первого арбитражного апелляционного суда от 05.09.2012 по делу N А43-11876/2011, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2012 по делу N А75-3835/2012).

Сходная правовая позиция была изложена Президиумом ВАС РФ в Постановлении от 12.05.2009 N 15211/08 по делу N А68-5254/07-292/8 (далее - Постановление N 15211/08). Президиум ВАС РФ указал, что такая мера, как аннулирование лицензии, по своей правовой природе является административно-правовой санкцией, которая должна соответствовать требованиям справедливости, быть соразмерной и соответствующей характеру совершенного деяния, а также являться необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов потребителей и иных лиц. Поэтому наличие формальных признаков нарушения не может служить достаточным основанием для принятия судом решения об аннулировании лицензии.

Хотя спор, рассмотренный в Постановлении N 15211/08, касался аннулирования лицензии на осуществление деятельности по производству, хранению и поставке алкогольной продукции, указанная правовая позиция Президиума ВАС РФ применяется арбитражными судами в том числе при рассмотрении дел, связанных с досрочным прекращением права пользования недрами по лицензии (см. Постановление ФАС Московского округа от 04.08.2011 N КА-А40/7221-11 по делу N А40-134580/10-120-639, Четвертого арбитражного апелляционного суда от 27.08.2012 по делу N А58-2162/2012, от 03.09.2010 по делу N А58-1811/2010, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 02.11.2012 по делу N А75-3835/2012).

Отметим, что приведенный подход судов к оценке меры административно-правовой ответственности отвечает позиции Конституционного Суда РФ, касающейся соотношения мер государственного принуждения с принципами справедливости и соразмерности (см. абз. 6 п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 N 11-П, абз. 2, 4 п. 4 Постановления Конституционного Суда РФ от 30.07.2001 N 13-П, абз. 4 п. 2 Определения Конституционного Суда РФ от 14.12.2000 N 244-О).

Выводы судов нижестоящих инстанций и коллегии

судей ВАС РФ

Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении заявленного требования. Принимая такое решение, суд первой инстанции исходил из следующего:

- оспариваемый приказ соответствует п. 2 ч. 2 ст. 20 Закона о недрах и не может нарушать прав общества, так как оно не выполнило в установленный срок существенные условия лицензионного соглашения (обязательства, определенные лицензией), хотя и являлось обладателем лицензии на право пользования недрами в течение девяти лет (с 2001 по 2010 гг.);

- срок сдачи проекта по договору изначально не позволял исполнить обязательство в установленный в лицензионном соглашении срок. Заключая договор с таким сроком исполнения, общество должно было предвидеть возможность наступления негативных последствий. Факт принятия обществом мер, направленных на выполнение условий лицензионного соглашения, не может свидетельствовать о выполнении условий этого соглашения.

Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил, а заявленное обществом требование удовлетворил. При этом суд апелляционной инстанции исходил из того, что у общества отсутствует вина в нарушении условий лицензионного соглашения (несогласование проекта в установленный срок), поскольку:

- разработка проекта выполнялась не обществом, а проектной организацией;

- общество неоднократно обращалось в проектную организацию с просьбой ускорить изготовление проекта, следовательно, предприняло все меры для исполнения условий лицензионного соглашения. При таких обстоятельствах не может быть применена мера государственного принуждения в виде досрочного прекращения права пользования недрами.

Суд кассационной инстанции поддержал выводы суда апелляционной инстанции.

ВАС РФ в Определении от 14.09.2012 N ВАС-9662/12 по делу N А33-13966/2011 пришел к выводу о необходимости пересмотра судебных актов нижестоящих инстанций в порядке надзора.

Правовая аргументация, содержащаяся в данном Определении, в целом была воспринята Президиумом ВАС РФ, поэтому в настоящем разделе не приводится.

Обращаем внимание, что определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.

Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ

Президиум ВАС РФ принятые по делу судебные акты апелляционной и кассационной инстанций отменил. Решение суда первой инстанции оставил без изменения. При этом Президиум ВАС РФ сформулировал следующие правовые позиции:

1. Лицензионное соглашение представляет собой приложение к лицензии, являющееся ее составной частью. Неисполнение недропользователем существенного условия (условий) лицензии в отсутствие объективных, не зависящих от него и находящихся вне сферы его контроля причин, препятствующих исполнению лицензионных обязательств, предоставляет органу, выдавшему лицензию на пользование недрами, право принятия решения о досрочном прекращении права такого пользования в установленный законом срок.

Приведенная позиция Президиума ВАС РФ основана на правовых нормах ст. ст. 11, 12, п. 2 ч. 2 ст. 20, ст. 21, п. 10 ч. 2 ст. 22 Закона о недрах, п. 2.1 Постановления N 3314-1.

Применительно к рассматриваемому спору Президиум ВАС РФ также указал, что заключение с проектной организацией договора (на разработку проекта на опытно-промышленную эксплуатацию утвержденных запасов) со сроком окончания работ, превышающим установленный в лицензионном соглашении, не может являться обстоятельством, освобождающим недропользователя от выполнения условий лицензионного соглашения.

2. Для приостановления (аннулирования) лицензии на право пользования недрами не требуется установление наличия вины (как необходимой части состава правонарушения) лица, в отношении которого издан приказ о прекращении права пользования недрами, поскольку, исходя из разъяснений, данных в п. 20 Постановления N 10, досрочное прекращение права пользования недрами по причине нарушения существенных условий лицензионного соглашения не является административным наказанием, а соответствующий приказ управления - актом привлечения к административной ответственности.

В рассматриваемом Постановлении Президиум ВАС РФ указал, что вступившие в законную силу судебные акты арбитражных судов по делам со схожими фактическими обстоятельствами, принятые на основании нормы права в истолковании, которое расходится с толкованием, содержащимся в рассматриваемом Постановлении, могут быть пересмотрены на основании п. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, если для этого нет других препятствий.

В силу п. 11 Постановления Пленума ВАС РФ от 30.06.2011 N 52 "О применении положений Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при пересмотре судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам" это указывает на придание данной правовой позиции Президиума ВАС РФ обратной силы.

В связи с этим рассматриваемое Постановление Президиума ВАС РФ является основанием для пересмотра судебных актов по новым обстоятельствам.