Аналитический обзор от 12 февраля 2013 года

Обзор подготовлен специалистами компании "КонсультантПлюс" [1] и предоставлен ООО КП "Респект" - информационным центром Сети КонсультантПлюс в г. Уфа, ул. 50 лет СССР 48/1. Тел. (347) 291-20-70, 292-12-18.

Документы, представленные в обзоре, включены в Системы КонсультантПлюс.

Название документа

"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 12 февраля 2013 года

Источник публикации

Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".

Примечание к документу

Текст документа

Подписаться на обзоры на www.consultant.ru

КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 12 ФЕВРАЛЯ 2013 ГОДА

Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".

ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ ОТ 17.01.2013 N 1-П

"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПОЛОЖЕНИЯ ЧАСТИ 5

СТАТЬИ 19.8 КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ

АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ В СВЯЗИ С

ЖАЛОБОЙ ОБЩЕСТВА С ОГРАНИЧЕННОЙ

ОТВЕТСТВЕННОСТЬЮ "МАСЛЯНСКИЙ

ХЛЕБОПРИЕМНЫЙ ПУНКТ"

1. Оспариваемое положение законодательства и позиция заявителя жалобы касательно данного положения >>>

2. Судебная практика по проблеме назначения административного наказания (штрафа) ниже низшего предела >>>

А. Применение института малозначительности административного правонарушения для разрешения проблемы назначения административного наказания (штрафа) ниже низшего предела >>>

Б. Практика применения замены административного штрафа на административное приостановление деятельности вследствие существенного размера штрафа >>>

3. Существующие правовые позиции Конституционного Суда РФ, касающиеся конституционно-правовой природы государственного контроля и регулирования в сфере экономических отношений >>>

А. Цели установления мер административно-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства >>>

Б. Применение правовых позиций Конституционного Суда РФ к отношениям, связанным с привлечением юридических лиц к административной ответственности >>>

В. Вопрос о возможности назначения справедливого и соразмерного наказания за совершение административного правонарушения путем применения санкции соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях ниже низшего предела >>>

4. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме конституционности ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ >>>

В рассматриваемом Постановлении (далее - Постановление N 1-П) Конституционный Суд РФ выявил конституционно-правовой смысл ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ.

1. Оспариваемое положение законодательства и позиция

заявителя жалобы касательно данного положения

Действующая редакция нормы ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за непредставление или несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган сведений (информации), предусмотренных антимонопольным законодательством РФ, в том числе за непредставление сведений (информации) по требованию указанных органов, а равно представление заведомо недостоверных сведений (информации).

Санкция, предусмотренная ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, является более жесткой по сравнению с санкциями за непредставление информации, предусмотренными другими статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях. Она предусматривает наложение безальтернативного административного штрафа на юридических лиц в размере от трехсот до пятисот тыс. руб.

Состав данного административного правонарушения является формальным, следовательно, санкция, установленная ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, применяется независимо от того, привело ли такое правонарушение к невозможности осуществления антимонопольным органом контрольных мероприятий или к затруднениям в их осуществлении.

Заявитель жалобы (юридическое лицо - малое предприятие) просил признать ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ не соответствующей ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 1 - 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ на основании того, что ее положения:

- вводят административный штраф, не дифференцированный в зависимости от имущественного положения юридического лица;

- не допускают возможности снижения административным органом или судом законодательно установленного размера этого штрафа и тем самым не позволяют учесть характер административного правонарушения, размер причиненного вреда и степень вины правонарушителя (юридического лица);

- нарушают принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности (п. 1 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ в настоящем Постановлении является ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ в части, предусматривающей (во взаимосвязи с правилами назначения административного наказания, установленными Кодексом РФ об административных правонарушениях) возможность привлечения юридического лица к административной ответственности в виде административного штрафа в пределах от трехсот до пятисот тыс. руб.

2. Судебная практика по проблеме назначения

административного наказания (штрафа) ниже низшего предела

Арбитражные суды, рассматривая дело об административном правонарушении или жалобу на постановление по такому делу, при разрешении вопроса о назначении вида и размера административного наказания в большинстве своем исходят из позиции, изложенной в абз. 1 п. 21 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях".

Согласно данной позиции Верховного Суда РФ Кодекс РФ об административных правонарушениях допускает возможность назначения административного наказания лишь в пределах санкций, предусматривающих ответственность за конкретное административное правонарушение, и суд не вправе назначить наказание ниже низшего предела, установленного санкцией соответствующей статьи. При этом при назначении административного наказания суды должны учитывать характер совершенного правонарушения, личность виновного, его финансовое (имущественное) положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность. Такой позиции придерживается большинство судов (см., к примеру, Постановления ФАС Волго-Вятского округа от 02.11.2010 по делу N А39-2133/2010, от 10.12.2012 по делу N А79-3008/2012, от 18.10.2012 по делу N А79-5783/2012, ФАС Московского округа от 28.01.2011 N КА-А40/16433-10 по делу N А40-48492/10-146-264, от 20.06.2012 по делу N А40-69771/11-92-586, ФАС Уральского округа от 03.10.2011 N Ф09-5634/11 по делу N А34-722/2011, ФАС Центрального округа от 20.03.2012 по делу N А62-3380/2011).

В ряде случаев суды дополнительно указывают на то, что Кодекс РФ об административных правонарушениях, в отличие от Уголовного кодекса РФ, не наделяет суд правом назначить наказание ниже низшего предела, установленного законодателем. При этом доводы о карательном характере примененной санкции не могут быть приняты во внимание, так как данная санкция установлена не судом, а законом (см. Постановления ФАС Поволжского округа от 23.08.2012 по делу N А65-7581/2012, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.10.2012 по делу N А66-3819/2012).

Данная позиция встречается и применительно к ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ (см., к примеру, Постановления Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.11.2012 по делу N А22-1218/2012, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 12.09.2011 N 17АП-7835/2011-АК по делу N А50-9325/2011).

В настоящее время арбитражные суды применяют норму ст. 2.9 КоАП РФ как альтернативу назначению административного наказания в пределах санкции соответствующей статьи. При этом они учитывают, с одной стороны, существенный размер административного штрафа по целому ряду составов правонарушений, предусмотренных Кодексом РФ об административных правонарушениях, а с другой стороны - невозможность снижения минимального размера этого штрафа, установленного законом.

Делая вывод о наличии оснований для признания правонарушения малозначительным в порядке ст. 2.9 КоАП РФ, арбитражные суды основываются на том, что конкретные обстоятельства совершения административного правонарушения свидетельствуют об отсутствии существенной угрозы охраняемым общественным отношениям и в некоторых случаях также указывают на то, что применение меры административного наказания в виде значительного по размеру штрафа будет носить неоправданно карательный характер, не соответствующий тяжести правонарушения и степени вины лица, привлеченного к такой ответственности. Это отражено, к примеру, в Постановлениях ФАС Поволжского округа от 02.10.2012 по делу N А65-12210/2012, от 20.09.2011 по делу N А65-593/2011, Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2013 по делу N А12-22444/2012, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2013 по делу N А21-6823/2012, Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11.01.2013 по делу N А44-5738/2012, от 28.12.2012 по делу N А66-11067/2012.

Б. Практика применения замены административного штрафа на административное приостановление деятельности вследствие существенного размера штрафа

Определенный интерес представляет также практика арбитражных судов по делам об административных правонарушениях, за совершение которых соответствующей статьей Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено альтернативное наказание в виде штрафа или административного приостановления деятельности.

Лица, пытаясь избежать применения в отношении них штрафа (минимальный размер которого является значительным), обращаются в суд с требованием об изменении назначенного наказания (штрафа) на административное приостановление деятельности, являющееся более строгим видом наказания, чем административный штраф.

В таких случаях арбитражные суды, учитывая разъяснения ВАС РФ, данные в п. 18.2 Постановления Пленума от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", исходят из отсутствия оснований для изменения назначенного наказания (штрафа) на административное приостановление деятельности в связи с тем, что последнее является более строгим видом наказания и может ухудшить положение лица, привлекаемого к административной ответственности. Это отражено, например, в Постановлениях ФАС Поволжского округа от 25.12.2009 по делу N А55-11182/2009, ФАС Северо-Западного округа от 06.11.2008 по делу N А13-2541/2008, Первого арбитражного апелляционного суда от 18.06.2012 по делу N А43-4365/2012, Восьмого арбитражного апелляционного суда от 12.03.2008 по делу N А70-7126/25-2007, Девятого арбитражного апелляционного суда от 01.10.2012 N 09АП-22738/2012 по делу N А40-72150/12-153-741.

Данная позиция судов полностью соответствует позиции Президиума ВАС РФ, выраженной в Постановлениях от 27.11.2012 N 8658/12 по делу N А34-3078/2011, от 27.11.2012 N 8651/12 по делу N А06-5128/2011.

3. Существующие правовые позиции Конституционного Суда РФ,

касающиеся конституционно-правовой природы государственного

контроля и регулирования в сфере экономических отношений

В п. 2 мотивировочной части Постановления N 1-П Конституционный Суд РФ указал, что законодатель в пределах своих правотворческих полномочий вправе вводить и изменять меры ответственности за конкретные виды правонарушений, а также их вид и размер. Вместе с этим предписания ч. 3 ст. 55 Конституции РФ применительно к свободе экономической деятельности допускают возможность ограничения прав физических и юридических лиц федеральным законом, если такое ограничение базируется на общих принципах права, отвечает требованиям справедливости, является адекватным, соразмерным конституционно значимым целям и ценностям и необходимо для их защиты.

При этом Конституционный Суд РФ обратил внимание, что такое правовое регулирование не должно приводить к утрате реального содержания того или иного права или посягать на его существо (см. также Постановления Конституционного Суда РФ от 12.05.1998 N 14-П, от 14.05.1999 N 8-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 27.05.2003 N 9-П, от 18.07.2003 N 14-П, от 30.10.2003 N 15-П, от 14.11.2005 N 10-П, от 24.06.2009 N 11-П и от 28.01.2010 N 2-П) (см. абз. 4 п. 2 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Кроме того, Конституционный Суд РФ отметил, что из названной позиции исходит и Европейский суд по правам человека. Так, позиция ЕСПЧ выражается в том, что если вытекающее из уплаты штрафа финансовое обязательство возлагает на лицо чрезмерное бремя или оказывает значительное влияние на его финансовое состояние, то это может поставить под сомнение право такого лица на уважение своей собственности, гарантированное абз. 1 ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (см. Постановление ЕСПЧ от 11.01.2007 по делу "Мамидакис (Mamidakis) против Греции").

А. Цели установления мер административно-правовой ответственности за нарушение антимонопольного законодательства

Как указал Конституционный Суд РФ, в силу регулирования органами государственной власти общественных отношений в пределах закрепленной за ними компетенции, такие органы вправе и обязаны осуществлять возложенную на них контрольную функцию в сфере экономических отношений (п. 3 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 18.07.2008 N 10-П).

В настоящее время функциями по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением антимонопольного законодательства наделена Федеральная антимонопольная служба (ФАС России).

Так, в силу п. 11 ч. 1 ст. 23, ч. 1 ст. 25, ст. 36 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" для выявления признаков нарушений антимонопольного законодательства, проведения анализа и оценки состояния конкурентной среды на товарных рынках, осуществления контроля за экономической концентрацией ФАС России вправе направлять субъектам экономической деятельности обязательные для исполнения предписания с мотивированными запросами о представлении необходимых документов и информации (в том числе составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), включая акты, договоры, справки, деловую корреспонденцию, иные документы и материалы.

Непредставление или же несвоевременное представление в федеральный антимонопольный орган указанных выше сведений (информации), а равно представление заведомо недостоверных сведений (информации), могут повлечь неполное и (или) несвоевременное исследование данными органами соответствующих фактических обстоятельств, специфики товарных рынков и, как следствие, искажение результатов контрольных мероприятий, нарушение прав и законных интересов субъектов, чья деятельность находится в сфере антимонопольного контроля, а также иных лиц (п. 3.1 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Таким образом, применение мер административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства преследует цели предупреждения совершения новых правонарушений как самими правонарушителями (частная превенция), так и другими лицами (общая превенция), а также стимулирования правомерного поведения хозяйствующих субъектов и иных лиц.

Б. Применение правовых позиций Конституционного Суда РФ к отношениям, связанным с привлечением юридических лиц к административной ответственности

В рассматриваемом Постановлении Конституционный Суд РФ указал на необходимость применения двух ранее изложенных им правовых позиций к отношениям, связанным с привлечением к административной ответственности юридических лиц, с учетом специфики таких лиц как субъектов права (п. 4 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Согласно первой из них публично-правовая ответственность дифференцируется в зависимости от тяжести содеянного, размера и характера причиненного ущерба, степени вины правонарушителя и иных существенных обстоятельств, обусловливающих индивидуализацию при применении тех или иных мер государственного принуждения. При этом дифференциация такой ответственности предопределяется конституционными принципами соразмерности и справедливости, которые в равной мере относятся как к физическим, так и к юридическим лицам (абз. 6 п. 5 Постановления Конституционного Суда РФ от 15.07.1999 N 11-П).

Вторая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления от 27.05.2008 N 8-П, является развитием первой позиции и заключается в том, что меры, устанавливаемые в уголовном законе в целях защиты конституционно значимых ценностей, должны определяться исходя из:

- требования адекватности порождаемых ими последствий (в том числе для лица, в отношении которого они применяются);

- того вреда, который причинен в результате преступного деяния.

Соблюдение данных условий призвано обеспечить соразмерность мер уголовного наказания совершенному преступлению, а также баланс основных прав индивида и общего интереса, заключающегося в необходимости защиты личности, общества и государства от преступных посягательств.

Поскольку последняя позиция касается вопроса соотнесения санкций, предусмотренных уголовным законом, с конституционными требованиями справедливости и соразмерности, то применительно к вопросу об административной ответственности юридических лиц она должна применяться по аналогии, однако с учетом специфики организаций как субъектов права.

Вопрос о том, можно ли назначить соразмерное наказание за совершение отдельных видов административных правонарушений в случаях, когда наказание может быть назначено только в пределах санкций, установленных соответствующими статьями Кодекса РФ об административных правонарушениях, ранее неоднократно ставился перед Конституционным Судом РФ (см., например, Определения от 03.10.2002 N 232-О, от 09.04.2003 N 116-О, от 05.11.2003 N 349-О и от 16.06.2009 N 919-О-О). Основаниями для отказа в принятии к рассмотрению соответствующих обращений являлось наличие в статьях Кодекса РФ об административных правонарушениях дифференцированных по размеру административных санкций, что позволяло юрисдикционным органам:

- обеспечивать необходимую индивидуализацию назначения административного наказания (с учетом общих правил назначения административного наказания и обстоятельств конкретных дел);

- реализовывать свои дискреционные полномочия при определении меры административной ответственности (в отсутствие возможности назначения административного наказания ниже низшего предела санкции соответствующей статьи Кодекса РФ об административных правонарушениях).

Вместе с тем Конституционный Суд РФ отметил, что с момента вступления в силу указанного Кодекса нижний порог штрафов по многим видам административных правонарушений был значительно повышен, поэтому даже в случае применения санкции, установленной соответствующей статьей Кодекса, в минимальном размере такой штраф может иметь негативные последствия для некоторых категорий юридических лиц в части их имущественного положения. В связи с этим состав, предусмотренный ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, требует оценки с точки зрения того, насколько в системе действующего правового регулирования, исключающего установление административного наказания ниже низшего предела санкции, данной нормой обеспечивается возможность назначения юридическим лицам соразмерного административного наказания за нарушения антимонопольного законодательства (п. 4.1 мотивировочной части Постановления N 1-П).

В п. 4.2 мотивировочной части Постановления N 1-П Конституционный Суд РФ указал, что если законодатель устанавливает значительные по размеру безальтернативные штрафы, то он должен ввести правила назначения и исполнения административных наказаний, а также критерии, позволяющие надлежащим образом учитывать имущественное и финансовое положение лица, привлекаемого к административной ответственности. Такой учет может осуществляться путем установления:

- "гибкой" дифференциации размера штрафных санкций;

- более мягких альтернативных санкций за конкретные виды административных правонарушений;

- правил замены конкретных санкций более мягкими, включая назначение административного наказания ниже низшего предела.

Применение же в отношении юридического лица административного штрафа, установленного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, без учета указанных правил и критериев не исключает превращения такого штрафа из меры воздействия, направленной на предупреждение административных правонарушений, в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права собственности, что противоречит общеправовому принципу справедливости. Отметим, что сходная правовая позиция, связанная с осуществлением государственными органами функции налогового контроля, ранее высказывалась Конституционным Судом РФ в Постановлениях от 17.03.2009 N 5-П, от 16.07.2004 N 14-П, от 30.07.2001 N 13-П, а также в Определении от 12.04.2011 N 440-О-О.

Необходимо отметить: в случае, если правоприменительный орган на основе установленных по делу обстоятельств придет к в выводу о несоразмерности административного штрафа, предусмотренного ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, характеру совершенного правонарушения, то он, исходя лишь из имущественного и финансового положения лица, не вправе будет применить норму ст. 2.9 КоАП РФ, предусматривающую возможность освобождения юридического лица от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения.

Это связано с тем, что административное правонарушение не может быть признано малозначительным исходя из личности и имущественного положения привлекаемого к административной ответственности лица, добровольного устранения им последствий правонарушения, возмещения причиненного ущерба. Аналогичной позиции придерживаются Верховный Суд РФ и ВАС РФ (п. п. 18, 18.1 Постановления Пленума ВАС РФ от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", п. 21 Постановления Пленума ВС РФ от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях").

Следовательно, в системе действующего правового регулирования освобождение от административной ответственности в связи с малозначительностью совершенного правонарушения не может использоваться для целей учета имущественного и финансового положения привлекаемого к административной ответственности юридического лица, в том числе в порядке, предусмотренном ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ (п. 4.2 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Применение рассрочки и отсрочки уплаты штрафа может не повлечь положительного эффекта, поскольку первоначальная сумма штрафа сама по себе уже является обременительной для правонарушителя.

Учитывая изложенное, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о необходимости внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях изменений, которые позволят назначать за административное правонарушение, указанное в ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, справедливое и соразмерное наказание с учетом вышеназванных критериев (п. 4.3 мотивировочной части Постановления N 1-П).

4. Правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме

конституционности ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ

1. Конституционный Суд РФ в п. 1 резолютивной части Постановления N 1-П указал, что ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ не противоречит Конституции РФ постольку, поскольку ее положения, обеспечивая достижение целей административного наказания, направлены на создание надлежащих условий для защиты конкуренции, свободы экономической деятельности, прав и свобод граждан и их объединений.

2. Положение ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ во взаимосвязи с закрепленными указанным Кодексом общими правилами назначения административного наказания не соответствует Конституции РФ (ст. ст. 17, ч. 1 - 2 ст. 19, ч. 1 ст. 34, ч. 1 - 3 ст. 35 и ч. 3 ст. 55) по следующим причинам:

- данная норма не допускает назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции;

- установленный данной нормой минимальный размер административного штрафа не позволяет во всех случаях в полной мере учесть характер совершенного административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, а также иные имеющие значение для дела существенные обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного административного наказания (п. 2 резолютивной части Постановления N 1-П).

3. До внесения в Кодекс РФ об административных правонарушениях изменений, позволяющих назначать справедливое и соразмерное наказание на основании ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ, размер штрафа, назначаемого юридическому лицу за совершение административного правонарушения, предусмотренного данной нормой, может быть снижен антимонопольным органом или судом на основе требований Конституции РФ и правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в рассматриваемом Постановлении (п. 3 резолютивной части Постановления N 1-П).

4. При привлечении юридических лиц к административной ответственности необходимо по аналогии с уголовным законодательством учитывать требования адекватности санкции характеру и тяжести совершенного деяния, последствия ее применения для юридического лица и вред, который был причинен в результате деяния, а также иные существенные обстоятельства, обусловливающие индивидуализацию при применении той или иной санкции (п. 4 мотивировочной части Постановления N 1-П).

Отметим, что судьей Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотовым было изложено особое мнение к рассматриваемому Постановлению Конституционного Суда РФ.

См. особое мнение судьи Конституционного Суда РФ А.Н. Кокотова по делу о проверке конституционности положения ч. 5 ст. 19.8 КоАП РФ >>>