Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 2 августа 2011 года
Информационное письмо Президиума ВАС РФ ОТ 31.05.2011 N 145 "Обзор практики рассмотрения арбитражными судами дел о возмещении вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 2 АВГУСТА 2011 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ИНФОРМАЦИОННОЕ ПИСЬМО ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 31.05.2011 N 145
"ОБЗОР ПРАКТИКИ РАССМОТРЕНИЯ АРБИТРАЖНЫМИ СУДАМИ ДЕЛ О ВОЗМЕЩЕНИИ
ВРЕДА, ПРИЧИНЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ, ОРГАНАМИ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, А ТАКЖЕ ИХ
ДОЛЖНОСТНЫМИ ЛИЦАМИ"
Рассматриваемый документ (далее - Информационное письмо N 145) имеет длительную историю подготовки. Изначально предполагалось, что он будет принят не в форме информационного письма, а в виде постановления Пленума ВАС РФ, и первые его варианты были подготовлены еще в конце 2007 г. (см., например, Протокол заседания международно-правовой секции Научно-консультативного совета при ВАС РФ от 19.12.2007 N 2).
По сравнению с этими проектами Информационное письмо N 145 в окончательном виде носит несколько "усеченный" характер. Однако, несмотря на это, оно затрагивает многие проблемы рассмотрения дел о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти (государственными органами и органами местного самоуправления), а также их должностными лицами, и содержит разъяснения как материально-правового, так и процессуального характера.
1. Процессуальные последствия замены органа, уполномоченного представлять ответчика - публично-правовое образование >>>
2. Подсудность иска о возмещении вреда, причиненного государственными органами >>>
3. Значение оспаривания ненормативного правового акта по правилам гл. 24 АПК РФ или гл. 25 ГПК РФ для иска о возмещении вреда, причиненного государственными органами (органами местного самоуправления) >>>
4. Распределение бремени доказывания по иску о возмещении вреда, причиненного государственными органами (органами местного самоуправления) >>>
5. Иск о возмещении вреда, причиненного изъятием имущества органами государственной власти и (или) его ненадлежащим хранением >>>
6. Влияние разумности мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении на удовлетворение иска о возмещении вреда, причиненного государственными органами (органами местного самоуправления) >>>
7. Негативные последствия незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (местного самоуправления) для договорных отношений >>>
8. Возмещение вреда, причиненного в результате исполнения унитарным предприятием незаконного предписания органа публичной власти >>>
9. Причинение вреда совместными действиями группы лиц, в которую входит должностное лицо органа публичной власти >>>
1. Процессуальные последствия замены органа,
уполномоченного представлять ответчика -
публично-правовое образование
В п. 1 Информационного письма N 145 разъяснено, что ответчиком по иску о возмещении вреда, причиненного государственными или муниципальными органами, а также их должностными лицами, является соответствующее публично-правовое образование. В связи с этим замена органа, уполномоченного представлять публично-правовое образование, не является заменой ненадлежащего ответчика, вследствие чего замена такого органа не требует согласия истца. Соответственно, арбитражный суд может осуществить такую замену самостоятельно.
Аналогичный вывод можно сделать и из п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". Согласно данному пункту должником в обязательстве по возмещению вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, является публично-правовое образование, а не его органы либо должностные лица этих органов.
Отметим, что ранее судебная практика применяла ст. 47 АПК РФ, посвященную замене ненадлежащего ответчика, к ситуации неверного определения органа публично-правового образования в качестве ответчика. Этот подход отражен в Постановлениях ФАС Волго-Вятского округа от 18.05.2007 по делу N А43-16682/2006-22-351, ФАС Северо-Западного округа от 10.03.2009 по делу N А52-1103/2008, ФАС Уральского округа от 03.03.2011 N Ф09-11284/10-С2, ФАС Центрального округа от 14.10.2009 N Ф10-4346/09, Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2010 по делу N А56-55806/2009.
Суды особо подчеркивают, что суд не вправе самостоятельно (то есть без согласия истца) производить замену ненадлежащего ответчика надлежащим (Определение ВАС РФ от 26.02.2008 N 2373/08, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 10.02.2011 по делу N А10-2403/2010).
Если истец не воспользовался своим правом на замену ненадлежащего ответчика (в том числе тогда, когда такую замену предложил арбитражный суд), то предъявление требования к ненадлежащему ответчику является основанием для отказа в удовлетворении иска (см., например, Постановления ФАС Московского округа от 13.08.2009 N КГ-А40/7510-09-П, ФАС Северо-Кавказского округа от 24.06.2011 по делу N А53-17482/2010). Однако этот факт не препятствует защите нарушенных прав и законных интересов истца путем обращения в суд с соответствующим иском к надлежащему ответчику (см., к примеру, Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.04.2010 по делу N А77-214/2009).
Следует обратить внимание на то, что разъяснения, аналогичные приведенным в п. 1 Информационного письма N 145, встречались в судебной практике на уровне рекомендаций научно-консультативного совета (см., к примеру, Протокол заседания Научно-консультативного совета при ФАС Московского округа от 27.11.2009 N 1).
Представляется, что в связи с принятием Информационного письма N 145 высока вероятность изменения судебной практики по данному вопросу.
2. Подсудность иска о возмещении вреда,
причиненного государственными органами
В п. 2 Информационного письма N 145 Президиум ВАС РФ разъяснил, что иск о возмещении вреда, причиненного государственными органами (их должностными лицами), подлежит рассмотрению по месту нахождения органа, причинившего вред (или органа, должностным лицом которого причинен вред), если иное не предусмотрено законом.
Отметим, что суды и ранее придерживались того же взгляда на проблему подсудности таких исков (см., например, Определение ВАС РФ от 21.01.2009 N 17321/08).
Такая судебная практика основывается на следующих соображениях. Надлежащим ответчиком по делам о возмещении вреда, причиненного органом публичной власти, является орган этого публично-правового образования, являющегося главным распорядителем средств бюджета соответствующего публично-правового образования по ведомственной принадлежности, что следует из п. 3 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ. Данная позиция отражена в Определении ВАС РФ от 22.06.2011 N ВАС-7187/11, Постановлениях ФАС Дальневосточного округа от 02.06.2011 N Ф03-2088/2011, ФАС Волго-Вятского округа от 23.01.2007 по делу N А79-3672/2006, ФАС Северо-Кавказского округа от 17.02.2010 по делу N А63-10115/2009, Второго арбитражного апелляционного суда от 24.04.2009 по делу N А28-11143/2008-368/4).
3. Значение оспаривания ненормативного правового
акта по правилам гл. 24 АПК РФ или гл. 25 ГПК РФ для иска
о возмещении вреда, причиненного государственными органами
(органами местного самоуправления)
Относительно данной проблемы Президиум ВАС РФ разъяснил следующее:
- при рассмотрении дела о возмещении вреда, причиненного вследствие издания правового акта, решения или действия (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица), незаконность такого акта, решения или действия (бездействия), установленная судом в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ, не подлежит переоценке в силу обязательности соответствующего судебного акта (п. 3 Информационного письма N 145);
- тот факт, что ненормативный правовой акт не был признан в судебном порядке недействительным (либо решение или действия (бездействие) государственного органа - незаконными), сам по себе не является основанием для отказа в иске о возмещении вреда, причиненного таким актом, решением или действиями (бездействием). В этом случае суд оценивает законность соответствующего ненормативного акта, решения или действий (бездействия) государственного или муниципального органа (должностного лица) при рассмотрении иска о возмещении вреда (п. 4 Информационного письма N 145);
- требование о возмещении вреда, причиненного в результате издания нормативного правового акта государственного органа или органа местного самоуправления, не соответствующего закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, может быть удовлетворено в случае, если такой нормативный правовой акт признан недействующим по решению суда общей юрисдикции или арбитражного суда (п. 6 Информационного письма N 145).
Представляется уместным обратить особое внимание на п. 4 Информационного письма N 145.
Не исключено, что формулировка разъяснения, содержащегося в данном пункте, была воспринята Президиумом ВАС РФ из доктринальных источников (Бурматова Г.Е. Обзор судебной практики рассмотрения споров по делам о взыскании убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) таможенных органов Российской Федерации // Арбитражные споры. 2010. N 4. С. 23 - 34).
Автор указанной работы пришел к абсолютно тождественному выводу на основании Постановления ФАС Северо-Западного округа от 28.09.2009 по делу N А56-10753/2008. В этом Постановлении суд удовлетворил иск о взыскании убытков, причиненных неправомерными действиями таможенного органа. Данные действия суд квалифицировал как неправомерные в рамках разрешения спора о взыскании убытков. Тот факт, что эти действия не были оспорены в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ, не стал препятствием для такой квалификации.
Кроме того, в связи с данной проблемой представляется целесообразным указать на следующее.
Согласно п. 9 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 22.12.2005 N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" требование о признании ненормативного правового акта недействительным может быть соединено с требованием о возмещении на основании ст. 1069 ГК РФ вреда, причиненного изданием такого акта. Для этого такие требования должны быть связаны между собой по основаниям возникновения или по представленным доказательствам. К участию в деле в таком случае должны быть привлечены соответственно государственный орган (или орган местного самоуправления, или должностное лицо этих органов) и публично-правовое образование, ответственное за возмещение вреда.
4. Распределение бремени доказывания по иску
о возмещении вреда, причиненного государственными органами
(органами местного самоуправления)
В п. 5 Информационного письма N 145 указано, что истец, требуя возмещения вреда, обязан представить доказательства противоправности акта, решения или действий (бездействия) органа (должностного лица), которыми причинен вред. При этом бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия), лежит на ответчике. Данное разъяснение по существу дублирует положения ст. 65 АПК РФ.
5. Иск о возмещении вреда, причиненного
изъятием имущества органами государственной власти
и (или) его ненадлежащим хранением
Данной проблеме посвящены п. п. 7 и 10 Информационного письма N 145. Из них следует, что иск о возмещении вреда, причиненного в результате изъятия имущества органами государственной власти, которое повлекло за собой его утрату, недостачу или повреждение, подлежит удовлетворению. Это объясняется тем, что с момента изъятия имущества Российская Федерация обязана обеспечить его надлежащее хранение.
К подобному выводу Президиум ВАС РФ приходил и ранее. Так, в Постановлении от 09.07.2009 N 2183/09 он указал на то, что вред, причиненный вследствие утраты имущества, изъятого в качестве вещественного доказательства, подлежит возмещению, поскольку соответствующие органы не обеспечили сохранность имущества.
Обращаем внимание, что из ст. ст. 16, 1064, 1069 ГК РФ следует необходимость для удовлетворения иска о возмещении вреда, причиненного органами публичной власти, доказать одновременно:
- факт причинения вреда и его размер;
- виновное поведение причинителя вреда;
- причинно-следственную связь между возникновением вреда и действиями его причинителя.
Отметим, что применительно к возмещению вреда, причиненного в результате действий судебного пристава-исполнителя, в судебной практике есть следующая позиция. Нарушение порядка, предусмотренного законом для совершения отдельных исполнительных действий, само по себе не влечет возникновение у должника убытков (Постановления Третьего арбитражного апелляционного суда от 18.04.2011 по делу N А69-1590/2010, от 30.01.2009 N А74-91/2008-03АП-3589/2008).
В этой связи нельзя не выделить п. 11 Информационного письма N 145. В нем разъяснено, что требование о возмещении вреда подлежит удовлетворению, если в результате незаконных действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя возможность взыскания долга с должника была утрачена.
В судебной практике были попытки добиться возмещения вреда по указанному основанию, однако они не увенчались успехом ввиду того, что сложности доказывания утраты возможности взыскания долга из-за действий (бездействий) судебного пристава-исполнителя (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 22.01.2010 по делу N А45-6615/2009, ФАС Поволжского округа от 15.07.2009 по делу N А65-22911/2008).
6. Влияние разумности мер обеспечения производства
по делу об административном правонарушении на удовлетворение
иска о возмещении вреда, причиненного государственными
органами (органами местного самоуправления)
В п. 9 Информационного письма N 145 разъяснено, что арбитражный суд удовлетворяет требование о возмещении вреда, установив, что мера обеспечения производства по делу об административном правонарушении:
- не являлась необходимой в конкретных условиях;
- была применена в нарушение принципов разумности и соразмерности при отсутствии достаточных фактических оснований;
- или не соответствовала целям, на достижение которых могут быть направлены такие меры.
Приведенное разъяснение носит оценочный характер. В то же время есть вероятность того, что оно не получит широкого распространения. В частности, относительно изъятия товара таможенными органами в качестве меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении суды отмечают следующее. Целью данной меры является фиксация доказательств и предупреждение сокрытия либо уничтожения предметов административного правонарушения, и если таможенный орган действовал в рамках своих полномочий, то проведение такого изъятия не противоречит принципу соразмерности (Постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 19.11.2010 по делу N А45-16276/2009, ФАС Восточно-Сибирского округа от 28.06.2010 по делу N А19-14655/09).
Эта позиция подтверждается и самим Информационным письмом N 145. В частности, в п. 8 данного Информационного письма есть следующее разъяснение. Тот факт, что законное проведение производства по делу об административном правонарушении и законное применение в отношении истца мер обеспечения такого производства имели для него неблагоприятные имущественные последствия, не является основанием для возмещения вреда в соответствии со ст. 1069 ГК РФ.
Данное разъяснение следует из того обстоятельства, что российское законодательство практически не предусматривает возможности компенсации ущерба, нанесенного органами публичной власти или их должностными лицами в результате совершения ими правомерных действий. Исключение составляет п. 2 ст. 18 Федерального закона от 06.03.2006 N 35-ФЗ "О противодействии терроризму".
Таким образом, возмещение вреда, причиненного указанными органами и лицами, возможно только в случае, если их действия (бездействие) были неправомерными.
7. Негативные последствия незаконных действий
(бездействия) органов государственной власти
(местного самоуправления) для договорных отношений
В п. 13 Информационного письма N 145 разъяснено, когда существует причинно-следственная связь между незаконными действиями государственного органа (должностного лица) и негативными последствиями, возникшими в рамках договорных отношений истца с третьим лицом. Такая связь имеется в случае, если обусловленные незаконными действиями государственного органа (должностного лица) действия контрагентов соответствовали законодательству и договору.
В данном пункте Президиум ВАС РФ рассмотрел следующие ситуации:
- покупатель по договору поставки в одностороннем порядке отказался от этого договора в связи с тем, что на официальном сайте государственного органа была размещена информация о низком качестве продукции, производимой поставщиком. При этом покупатель не ссылался на существенное нарушение договора поставки со стороны поставщика, что послужило основанием для направления дела на новое рассмотрение;
- в результате незаконного приостановления налоговым органом расходных операций по банковским счетам у общества возникли просроченная задолженность по договору поставки и обязанность уплатить неустойку по этому договору, что было квалифицировано судом как наличие вреда. Аналогичным образом схожая ситуация была разрешена в Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 12.05.2008 N Ф03-А37/08-2/1457.
Таким образом, для возмещения вреда в подобной ситуации должны быть одновременно соблюдены следующие условия:
- незаконность действий государственного органа;
- наличие нарушения договора (либо основания для его прекращения), вызванного именно этими действиями.
На этом основании можно заключить, что, по смыслу п. 13 Информационного письма N 145, вред может быть возмещен и в иных ситуациях. В частности, это возможно в случае незаконной отмены разрешения на строительство, повлекшей приостановление строительства и (или) прекращение договоров, направленных на осуществление строительства.
Следует отметить, что в отдельных случаях действия органов государственной власти и органов местного самоуправления могут быть основанием для расторжения или изменения договора в связи с существенным изменением обстоятельств на основании ст. 451 ГК РФ. Это подтверждается, например, Постановлениями ФАС Северо-Западного округа от 13.10.2008 по делу N А26-2593/2007, Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.11.2010 по делу N А14-4424/2010/139/10, Третьего арбитражного апелляционного суда от 27.05.2009 N А33-13422/2008-03АП-1649/2009.
8. Возмещение вреда, причиненного в результате
исполнения унитарным предприятием незаконного
предписания органа публичной власти
Этой проблеме посвящен п. 12 Информационного письма N 145. В нем разъяснено, что такой вред подлежит возмещению муниципальным образованием, а вред, причиненный в результате действий муниципального унитарного предприятия, выходящих за рамки исполнения указанного предписания, - муниципальным унитарным предприятием.
Представляется, что приведенное разъяснение справедливо и для государственных унитарных предприятий.
9. Причинение вреда совместными действиями
нескольких лиц, в которую входит должностное лицо
органа государственной власти
Данной проблеме посвящен заключительный п. 14 Информационного письма N 145. В нем указано, что если вред причинен совместными действиями нескольких лиц, среди которых должностное лицо государственного органа, то объем ответственности Российской Федерации определяется с учетом правил ст. 1080 ГК РФ.
Напомним, в данной статье предусмотрено, что лица, совместно причинившие вред, отвечают перед потерпевшим солидарно.
Отметим, что по заявлению потерпевшего и в его интересах суд вправе возложить на лиц, совместно причинивших вред, ответственность в долях, определив их с учетом положения п. 2 ст. 1081 ГК РФ. Это положение предусматривает, что доля должна соответствовать степени вины конкретного причинителя вреда. Если же степень вины определить невозможно, то доли признаются равными.
Следует обратить внимание на то, что ранее арбитражные суды придерживались прямо противоположной позиции. Так, ФАС Московского округа в Постановлении от 09.07.2008 N КА-А40/6032-08-П пришел к такому выводу: "в соответствии с требованиями гражданского законодательства за счет казны Российской Федерации может быть возмещен вред, причиненный непосредственно действиями сотрудников прокуратуры, но не вред, причиненный группой лиц, состоящей как из работников прокуратуры, так и других физических лиц, не имеющих отношения к прокуратуре и другим госорганам".
В то же время в практике судов общей юрисдикции существует подход, совпадающий с разъяснениями п. 14 Информационного письма N 145 (см., например, Определение Санкт-Петербургского городского суда от 12.05.2011 N 6907).
Также отметим, что ст. 1080 ГК РФ уже была предметом анализа КС РФ (см. Определение от 16.07.2009 N 687-О-О). Заявитель по данному делу просил признать эту статью неконституционной. Свое требование он обосновал тем, что она не предполагает возмещения за счет казны РФ вреда, причиненного совместными действиями должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и иных, не имеющих отношения к указанным органам государственной власти, лиц. Однако КС РФ отказал в принятии этой жалобы к рассмотрению.
Links:
[1] http://www.consultant.ru/