Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 28 июля 2011 года
Постановление Президиума ВАС РФ от 31.05.2011 N 18125/10 по делу N А72-18405/2009 "Нарушение охранного обязательства в отношении объекта культурного наследия регионального или муниципального значения является основанием для привлечения к административной ответственности, если таковая предусмотрена законодательством субъекта РФ"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 28 ИЮЛЯ 2011 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРЕЗИДИУМА ВАС РФ ОТ 31.05.2011 N 18125/10
ПО ДЕЛУ N А72-18405/2009 "НАРУШЕНИЕ ОХРАННОГО ОБЯЗАТЕЛЬСТВА
В ОТНОШЕНИИ ОБЪЕКТА КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ РЕГИОНАЛЬНОГО ИЛИ
МУНИЦИПАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ ЯВЛЯЕТСЯ ОСНОВАНИЕМ ДЛЯ ПРИВЛЕЧЕНИЯ
К АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ, ЕСЛИ ТАКОВАЯ
ПРЕДУСМОТРЕНА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ СУБЪЕКТА РФ"
Суть спора
Комитет Ульяновской области по культурному наследию (далее - Комитет по культурному наследию) и Комитет по управлению городским имуществом мэрии города Ульяновска (далее - Комитет по управлению имуществом) заключили охранное обязательство.
В соответствии с данным документом Комитет по управлению имуществом принял на себя обязательства соблюдать правила охраны, реставрации объекта культурного наследия муниципального значения, обеспечивать неизменность облика и интерьера этого объекта, разрабатывать график производства работ на нем.
Также был подписан акт технического состояния объекта (приложение к охранному обязательству). Согласно данному акту Комитет по управлению имуществом в целях сохранения памятника и создания нормальных условий для его использования в срок до 1 октября 2009 г. должен выполнить работы по ремонту кровли, внутренних помещений и фасадов здания.
В ходе внеплановой проверки, проведенной Комитетом по культурному наследию, было установлено, что по состоянию на 1 октября 2009 г. указанные ремонтные работы не произведены.
По факту выявленного нарушения Комитетом по культурному наследию 6 октября 2009 г. составлен протокол об административном правонарушении. Постановлением от 23.10.2009 Комитет по управлению имуществом привлечен к административной ответственности, предусмотренной ст. 18 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 25 000 руб. Комитет по управлению имуществом обратился в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении к административной ответственности.
При рассмотрении данного дела перед судами возник вопрос: правомерно ли требование Комитета по управлению имуществом?
Административно-правовая ответственность
за нарушение требований сохранения, использования
и охраны объектов культурного наследия
Правовое регулирование отношений, связанных с объектами культурного наследия, направлено на обеспечение сохранности последних. В связи с этим собственники таких объектов ограничены в правомочиях по владению, пользованию и распоряжению ими.
Одним из способов обеспечения сохранности подобных объектов является так называемое охранное обязательство. Оно представляет собой обязательства собственника по содержанию объекта культурного наследия и его сохранению (включая порядок и сроки проведения реставрационных, ремонтных и иных работ). Кроме того, в нем устанавливаются условия доступа граждан к такому объекту, а также предусматриваются иные требования, обеспечивающие сохранность объекта.
Охранные обязательства принимаются как при государственной регистрации права собственности на объект культурного наследия, так и при отчуждении указанного объекта (п. 4 ст. 48, п. 4 ст. 50 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия)).
Охранное обязательство собственника объекта культурного наследия оформляется:
- органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, - в отношении объектов культурного наследия регионального и федерального значения. В последнем случае обязательство оформляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере массовых коммуникаций и по охране культурного наследия;
- местной администрацией муниципального образования - в отношении объектов культурного наследия местного (муниципального) значения.
Прекращается охранное обязательство только в одном случае - если принято решение исключить объект культурного наследия из реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ.
Статья 61 Закона об объектах культурного наследия предусматривает, что за нарушение его положений должностные лица, физические и юридические лица несут уголовную, административную и иную юридическую ответственность в соответствии с российским законодательством.
Административная ответственность за нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия федерального значения, включенных в Государственный реестр объектов культурного наследия, их территорий, а также за несоблюдение ограничений, установленных в зонах их охраны, предусмотрена в ст. 7.13 КоАП РФ.
Административная ответственность за указанные нарушения в отношении объектов культурного наследия регионального и муниципального значения может быть установлена законодательством субъекта РФ. В рассматриваемом деле такая ответственность была установлена в ст. 18 Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях (Закон Ульяновской области от 05.06.2007 N 72-ЗО). Случаи привлечения к административной ответственности на основании данной статьи имели место и ранее (Постановления ФАС Поволжского округа от 30.04.2010 по делу N А72-18603/2009, от 29.04.2010 по делу N А72-18405/2009).
Сейчас данный Закон утратил силу в связи с принятием Закона Ульяновской области от 28.02.2011 N 16-ЗО - нового Кодекса Ульяновской области об административных правонарушениях.
Однако подобные нормы есть и в других субъектах РФ. Например, такие нормы содержит Закон Московской области от 27.12.2008 N 220/2008-ОЗ "Об административной ответственности за правонарушения в области сохранения, использования и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регионального (областного) значения и местного (муниципального) значения, расположенных на территории Московской области".
Отметим, что объектами культурного наследия могут быть и многоквартирные дома.
В связи с рассматриваемой проблемой целесообразно обратить внимание на следующую практику, имеющую место в отношении договора управления многоквартирным домом, предполагающего оказание услуг и выполнение работ по надлежащему содержанию и текущему ремонту общего имущества в таком доме.
Данная судебная практика состоит в том, что заключение подобного договора в отношении многоквартирного дома, являющегося объектом культурного наследия, означает принятие обязанности по сохранению этого объекта. При этом неважно, содержит ли договор об управлении соответствующее условие (Постановление ФАС Северо-Западного округа от 23.08.2010 по делу N А56-71908/2009).
При этом наличие обязанности по надлежащему содержанию и текущему ремонту общего имущества в таком многоквартирном доме означает принятие рисков и обязательств, связанных с охраной объекта культурного наследия (Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.04.2010 по делу N А56-71908/2009).
Решения судов разных инстанций
Суд первой инстанции отказал в удовлетворении этого требования, что поддержал и суд апелляционной инстанции. Однако суд кассационной инстанции отменил судебные акты нижестоящих инстанций и направил дело на новое рассмотрение, по результатам которого суд первой инстанции также отказал в удовлетворении требований заявителя.
Суд апелляционной инстанции это решение отменил и требование о признании незаконным и об отмене постановления о привлечении к административной ответственности удовлетворил. Он мотивировал это тем, что в соответствии с п. 63 Положения об охране и использовании памятников истории и культуры при невыполнении условий охранных обязательств предприятия выплачивают неустойку в порядке, установленном действующим законодательством. А поскольку между сторонами возникли гражданско-правовые отношения, то административная ответственность за нарушение условий охранного обязательства применяться не может.
В суде кассационной инстанции данное постановление оспорено не было.
ВАС РФ в Определении от 09.03.2011 N ВАС-18125/10 пришел к выводу о необходимости пересмотреть постановление суда апелляционной инстанции в порядке надзора.
Судебная коллегия ВАС РФ указала на то, что невыполнение в установленный срок работ по ремонту кровли, внутренних помещений и фасадов здания - памятника истории и культуры (то есть невыполнение охранного обязательства) влечет как административную, так и иную юридическую ответственность. В связи с этим наличие гражданско-правовых отношений между сторонами не исключает применение административной ответственности.
Обращаем внимание, что Определение ВАС РФ является процессуальным актом и не содержит правовой позиции ВАС РФ, поскольку в нем не разрешается спор по существу.
Президиум ВАС РФ в целом поддержал выводы, к которым пришла судебная коллегия ВАС РФ.
Позиция Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ
Президиум ВАС РФ отменил постановление суда апелляционной инстанции и оставил без изменения решение суда первой инстанции, сформулировав следующую правовую позицию.
Невыполнение в установленный срок работ по ремонту кровли, внутренних помещений и фасадов здания - памятника истории и культуры (то есть невыполнение охранного обязательства) влечет как административную, так и иную юридическую ответственность.
Таким образом, нарушение охранного обязательства в отношении объекта культурного наследия регионального или муниципального значения является основанием для привлечения к административной ответственности, если таковая предусмотрена законодательством субъекта РФ.
Президиум ВАС РФ указал, что толкование правовых норм, содержащееся в рассматриваемом Постановлении, является обязательным и подлежит применению при рассмотрении арбитражными судами аналогичных дел.
Изложенные в рассматриваемом Постановлении правовые позиции в соответствии с пп. 5 ч. 3 ст. 311 АПК РФ в редакции Федерального закона от 23.12.2010 N 379-ФЗ могут являться новыми обстоятельствами и выступать основанием для пересмотра дел по новым обстоятельствам. Это подтверждается практикой ВАС РФ (см., например, Определения ВАС РФ от 24.06.2011 N ВАС-8373/11, от 09.06.2011 N ВАС-6649/11, от 23.05.2011 N ВАС-16685/10, от 17.05.2011 N ВАС-6086/11, от 04.05.2011 N ВАС-16186/10, от 25.04.2011 N ВАС-917/11, от 25.04.2011 N ВАС-5195/11, от 04.04.2011 N ВАС-2340/11, от 01.04.2011 N ВАС-725/11).
Links:
[1] http://www.consultant.ru/