Название документа
"КонсультантПлюс: Аналитический обзор от 19 июля 2011 года
Постановление Конституционного Суда РФ от 30.06.2011 N 13-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобой гражданина А.В. Воробьева"
Источник публикации
Обзор подготовлен специалистами АО "Консультант Плюс".
Примечание к документу
Текст документа
КонсультантПлюс: АНАЛИТИЧЕСКИЙ ОБЗОР ОТ 19 ИЮЛЯ 2011 ГОДА
Исключительные права на представленный обзор принадлежат АО "КонсультантПлюс".
ПОСТАНОВЛЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РФ
ОТ 30.06.2011 N 13-П
"ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ АБЗАЦА ВТОРОГО
СТАТЬИ 1 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "О САДОВОДЧЕСКИХ,
ОГОРОДНИЧЕСКИХ И ДАЧНЫХ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОБЪЕДИНЕНИЯХ
ГРАЖДАН" В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАНИНА А.В. ВОРОБЬЕВА"
В указанном Постановлении (далее - Постановление N 13-П) Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) признал неконституционными положения абз. 2 ст. 1 Федерального закона от 15.04.1998 N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее - Закон N 66-ФЗ) в части, запрещающей регистрацию граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения.
Оспариваемые нормы законодательства и их толкование
в актах Конституционного Суда РФ до принятия
Постановления N 13-П
Оспариваемая норма Закона N 66-ФЗ дает легальное определение садового земельного участка. Это земельный участок, предоставленный гражданину или приобретенный им для выращивания плодовых, ягодных, овощных, бахчевых или иных сельскохозяйственных культур и картофеля, а также для отдыха (с правом возведения жилого строения без права регистрации проживания в нем, а также хозяйственных строений и сооружений).
Положения абз. 2 ст. 1 Закона N 66-ФЗ уже были предметом рассмотрения КС РФ. В частности, целесообразно обратить внимание на Постановление КС РФ от 14.04.2008 N 7-П "По делу о проверке конституционности абзаца второго статьи 1 Федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" в связи с жалобами ряда граждан" (далее - Постановление N 7-П). При рассмотрении этих жалоб данная норма была признана неконституционной в части, ограничивающей право граждан на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов.
Как установил КС РФ, оспариваемая норма Закона N 66-ФЗ противоречит, в частности, следующим основополагающим правам граждан:
- праву иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ);
- праву на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ);
- праву на свободный выбор места пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ).
В п. 2 мотивировочной части Постановления N 7-П КС РФ указал на то, что ограничение свободы выбора места жительства противоречит нормам, закрепленным в п. 1 ст. 12 Международного пакта о гражданских и политических правах и ст. 2 Протокола N 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
В п. 5 мотивировочной части Постановления N 7-П КС РФ потребовал внести изменения в текст нормы Закона N 66-ФЗ, признанной неконституционной. Однако данная норма до сих пор не изменена.
В этом же пункте Постановления N 7-П КС РФ отметил, что до внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство субъекты РФ вправе в опережающем порядке определить порядок признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания. Органы местного самоуправления до этого же времени вправе утвердить правила землепользования и застройки.
Кроме того, КС РФ установил, что до принятия соответствующих нормативных актов признавать жилые строения пригодными для постоянного проживания могут суды общей юрисдикции в порядке установления фактов, имеющих юридическое значение (гл. 28 ГПК РФ).
Вопрос о регистрации граждан по месту их жительства поднимался и в других актах КС РФ. Во многих из них указывалось, что органы регистрационного учета уполномочены лишь удостоверить акт свободного волеизъявления гражданина при выборе им места жительства. В связи с этим регистрационный учет не может носить разрешительный характер и приводить к ограничению конституционного права гражданина свободно выбирать место пребывания и жительства (Постановления от 24.11.1995 N 14-П, от 04.04.1996 N 9-П, от 15.01.1998 N 2-П, от 02.02.1998 N 4-П, от 02.06.2011 N 11-П, Определения от 13.07.2000 N 185-О, от 06.10.2008 N 619-О-П, от 13.10.2009 N 1309-О-О).
Особо следует отметить вывод КС РФ, отраженный в Постановлении от 23.12.1999 N 18-П, согласно которому недопустимо устанавливать какие-либо законодательные запреты, которые приведут к чрезмерному ограничению права собственности граждан.
Выводы судебной практики по проблеме регистрации
гражданина по месту жительства в строении, расположенном
в садовом (огородническом, дачном) товариществе
Применяя положения абз. 2 ст. 1 Закона N 66-ФЗ, суды интерпретировали правовую позицию КС РФ, отраженную в Постановлении N 7-П.
В судебных актах, затрагивающих данный вопрос (см., к примеру, Определение Санкт-Петербургского городского суда от 14.02.2011 N 1996), было установлено, что расположенное в садовом товариществе строение, по адресу которого гражданин хочет зарегистрироваться по месту жительства, должно:
- располагаться на садовом земельном участке, который находится в черте населенного пункта;
- быть признано жилым строением, пригодным для постоянного проживания.
Как видно из приведенного примера, суды общей юрисдикции исходят из того, что нет различий между землями населенных пунктов и земельными участками, расположенными на территории населенных пунктов. Однако арбитражные суды разделяют эти правовые категории, указывая, в частности, на следующее. Нахождение земельного участка сельскохозяйственного назначения в черте муниципального образования, но за пределами населенного пункта само по себе не изменяет категорию такого участка на категорию "земли населенных пунктов" (см., например, Постановления ФАС Уральского округа от 08.02.2010 N Ф09-174/10-С1, Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.02.2011 N 17АП-12861/2010-ГК, от 15.02.2011 N 17АП-12859/2010-ГК).
Признание жилых строений пригодными для жилья сейчас осуществляют суды общей юрисдикции путем установления фактов, имеющих юридическое значение (см., к примеру, Постановление президиума Санкт-Петербургского городского суда от 12.05.2010 N 44г-40/10, Обзор судебной практики Приморского краевого суда по рассмотрению гражданских дел в кассационном и надзорном порядке во втором полугодии 2009 года от 31.12.2009 N 21/5). Доказывать наличие у постройки признаков жилого строения должно заинтересованное в этом лицо (Кассационное определение Ярославского областного суда от 27.07.2009 по делу N 33-3360).
Иногда суды подчеркивают следующий момент. Отсутствие правового регулирования порядка признания жилых строений на садовых земельных участках пригодными для постоянного проживания не препятствует суду общей юрисдикции на основе анализа всех материалов дела признать жилое строение пригодным для постоянного проживания (Обзор кассационной практики Верховного суда Республики Коми по гражданским делам за ноябрь 2009 г., дело N 33-5860, Сыктывкарский городской суд).
Более того, в судебной практике есть пример допущения регистрации граждан в сезонных домиках (Кассационное определение Псковского областного суда от 30.03.2010 по делу N 33-294/2010). В данном судебном акте отмечалось, что само по себе ухудшение технических характеристик и общего состояния индивидуального жилого дома в процессе его эксплуатации не исключает этот объект из состава частного жилищного фонда.
Однако суды общей юрисдикции ограничительно истолковали выводы, изложенные в Постановлении КС РФ N 7-П. Суды заключили, что из отраженных в этом Постановлении правовых позиций следует, что ограничение права гражданина на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям сельскохозяйственного назначения, а не к землям населенных пунктов, соответствует Конституции РФ.
Такие выводы содержались, к примеру, в Обзоре кассационной практики Верховного суда Республики Коми по гражданским делам за апрель 2010 г. (дело N 33-1891, Усинский городской суд) и в Определении Московского областного суда от 20.04.2010 по делу N 33-7796/2010.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ
КС РФ в Постановлении N 13-П обращает внимание на то, что регистрация гражданина РФ не может производиться формально. Она должна быть осуществлена с достаточной точностью, позволяя достоверно определить, где постоянно или преимущественно проживает конкретное лицо. КС РФ при этом ссылался также на Постановление Европейского Суда по правам человека от 20.06.2006 по делу "Бабилонова (Babylonova) против Словакии", в котором содержится аналогичный вывод. В этом Постановлении было указано, что никакие публичные интересы не могут оправдать такую систему регистрации, при которой официальная регистрация по постоянному месту жительства не соответствует фактическому месту проживания.
КС РФ отмечает, что Закон РФ от 25.06.1993 N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", в абз. 2 ст. 3 устанавливающий обязанность граждан проходить регистрацию по месту жительства, не ограничивает возможность регистрации пределами населенных пунктов.
Федеральный законодатель, регулируя и защищая права и свободы, должен находить разумный баланс между частными и публичными интересами (п. 4 мотивировочной части Постановления N 13-П). В связи с этим установление запрета на регистрацию граждан в жилых строениях, расположенных на землях сельскохозяйственного назначения, будет являться несоразмерным и неразумным ограничением прав граждан на жилище (ч. 1 ст. 40 Конституции РФ) и свободное передвижение и выбор места жительства (ч. 1 ст. 27 Конституции РФ). Если такой запрет будет установлен, гражданам придется либо нарушать закон, указывая в качестве своего места жительства адреса, по которым они фактически не проживают, либо переехать в населенный пункт. Это несоразмерным образом ущемляет их права.
Как отметил КС РФ, целевое назначение земельных участков, определяемое в соответствии с земельным законодательством, никак не связано с возможностью граждан проживать на этой территории. Граждане России вправе проживать и регистрироваться на землях сельскохозяйственного назначения. Однако они должны учитывать, что органы публичной власти, действующие в этой местности, не обязаны благоустраивать территорию, не относящуюся к населенному пункту (п. 6 мотивировочной части Постановления N 13-П).
Исходя из всего изложенного, КС РФ постановил, что запрет на регистрацию граждан по месту жительства в принадлежащих им на праве собственности жилых строениях, которые пригодны для постоянного проживания и расположены на садовых земельных участках, относящихся к землям сельскохозяйственного назначения, противоречит Конституции РФ (п. 1 резолютивной части Постановления N 13-П).
В п. 5 мотивировочной части Постановления N 13-П КС РФ напоминает, что требование о внесении изменений в Закон N 66-ФЗ, содержащееся в Постановлении N 7-П, до сих пор не исполнено, несмотря на то, что решения КС РФ являются обязательными для всех представительных органов власти (ст. 6 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации"). Оспариваемая норма Закона N 66-ФЗ теперь должна быть изменена и в соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении КС РФ N 13-П.
Следует учитывать, что правоприменительная практика может быть приведена в соответствие с данной правовой позицией КС РФ при использовании процессуальных возможностей по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов по новым или вновь открывшимся обстоятельствам (п. 5 ч. 2 ст. 392 ГПК РФ).
Информация предоставлена компанией "КонсультантПлюс"